Orientação geral da administração: o que é

O que é orientação geral da administração

Quem aplica as normas todos os dias precisa de parâmetros. Quando uma lei é vaga ou admite mais de uma leitura, surge a dúvida: como interpretá-la? Em muitos casos, a resposta vem de orientações que circulam no meio jurídico e administrativo: instruções, pareceres, decisões de tribunais, entendimentos consolidados. A LINDB dá a essas orientações um papel de proteção: quem as seguiu de boa-fé não pode ser surpreendido, mais tarde, por uma mudança retroativa.

O conceito aparece na LINDB para proteger quem agiu conforme o entendimento vigente. O parágrafo único do art. 24 define: consideram-se orientações gerais as interpretações e especificações contidas em atos públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária, e ainda as adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público.

Para que serve

A orientação geral é o parâmetro de tempo da revisão de atos: serve para saber o que era considerado correto no momento em que o ato foi praticado. Ela alimenta a segurança jurídica e a proteção da confiança, pois permite ao gestor confiar nas orientações públicas existentes. E ela ajuda os órgãos de controle e o Judiciário a evitar um erro comum: julgar o passado com os olhos do presente.

Exemplos

Instruções normativas, súmulas administrativas e pareceres normativos publicados.
Entendimento majoritário de tribunais de contas e do Judiciário.
Prática reiterada da administração, conhecida do público.
Respostas a consultas formais, quando têm caráter vinculante para o órgão a que se destinam.

Para criar segurança jurídica, o art. 30 da LINDB determina que as autoridades atuem para aumentar a segurança na aplicação das normas, inclusive por regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas, que têm caráter vinculante em relação ao órgão ou entidade a que se destinam, até ulterior revisão. Texto: [LINDB no Planalto](https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del4657compilado.htm).

Requisitos para uma orientação ser “geral”

Pelo texto do parágrafo único do art. 24, a orientação deve ser:

Geral: dirigida a um conjunto indeterminado de situações, e não a um caso individual.
Pública ou de amplo conhecimento: precisa estar acessível a quem a seguiu, seja por publicação oficial, seja por prática notória.
Majoritária ou reiterada: no caso de jurisprudência, deve ser majoritária; no caso de prática, deve ser reiterada.

Um parecer reservado, de conhecimento restrito, dificilmente cumpre esses requisitos, o que reforça a importância da publicidade das orientações.

Como funciona na prática

O gestor identifica, na época da decisão, as orientações aplicáveis ao tema: normas internas, pareceres normativos, entendimentos de tribunais de contas, jurisprudência e práticas consolidadas.
Decide com base nelas e registra no processo quais foram as orientações consideradas.
Guarda cópia ou referência datada dos documentos, para demonstrar o que vigorava.
Se, mais tarde, o entendimento mudar, o gestor invoca a proteção do art. 24 em eventual revisão do ato.
Para decisões futuras, adota a nova orientação, com a transição que couber.

Imagine uma prefeitura que, por muitos anos, seguiu uma instrução publicada pelo órgão de controle sobre a forma de comprovar determinado gasto. A instrução era pública e amplamente aplicada. Se, depois, o órgão passa a exigir comprovação diferente, os gastos anteriores, feitos conforme a instrução vigente, não devem ser considerados irregulares apenas por essa mudança. Para a prefeitura, é essencial ter guardado a instrução e o registro da época.

Orientações gerais e segurança jurídica

O art. 30 impõe às autoridades um dever positivo: produzir orientações que aumentem a previsibilidade. Em municípios, a procuradoria pode editar pareceres normativos, o chefe do Executivo pode baixar decretos regulamentares e a controladoria pode publicar manuais. Quanto mais clara e pública for a orientação, mais protegidos ficam gestores e servidores que a seguem, e menos divergências surgem entre setores. Veja os verbetes revisão de atos consolidados e segurança jurídica.

Erros comuns

Seguir práticas não escritas e não conhecidas, que dificilmente serão reconhecidas como orientação geral.
Não guardar a orientação aplicável na época, perdendo a prova de conformidade.
Presumir que qualquer parecer interno é orientação geral, quando só é considerado como tal se for de caráter geral e conhecido.
Continuar a seguir orientação superada, depois de mudança clara de entendimento.
Deixar de editar orientações em temas recorrentes, perpetuando dúvidas.

Como produzir boas orientações gerais no município

Uma orientação geral útil é clara, curta e acessível. A procuradoria pode, por exemplo, consolidar em parecer normativo a interpretação adotada sobre temas recorrentes, como prorrogações de contratos, concessão de vantagens ou procedimentos de pagamento. O chefe do Executivo pode formalizar a orientação em decreto, e o controle interno pode transformá-la em checklist. Publicar o documento em local de fácil acesso, com data e vigência, é o que o torna “de amplo conhecimento público”. Quando houver mudança, vale publicar a revisão, indicando a partir de quando vale e se há transição.

Orientações gerais e consulta aos tribunais de contas

As respostas dadas pelos tribunais de contas a consultas formuladas por gestores também podem servir de orientação para casos semelhantes, conforme o regimento de cada corte. Veja consulta ao tribunal de contas. Acompanhar o entendimento do tribunal de contas competente é parte da rotina de quem decide sobre despesas e contratações, e o registro dessa consulta nos processos reforça a demonstração de boa-fé.

Perguntas frequentes sobre Orientação geral da administração

O que é orientação geral da administração?

É a interpretação ou especificação de uma norma contida em atos públicos de caráter geral, em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária ou em prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público. O art. 24 da LINDB protege quem agiu de acordo com ela contra mudanças posteriores retroativas.

Quais são exemplos de orientações gerais?

Instruções normativas, súmulas administrativas e pareceres normativos publicados; o entendimento majoritário de tribunais de contas e do Judiciário; e a prática reiterada da administração, desde que conhecida do público. O que importa é que a orientação fosse geral e acessível na época do ato.

Para que serve o conceito na prática?

Serve de critério para a revisão de atos antigos. Se o ato estava de acordo com a orientação geral vigente quando foi praticado, a mudança posterior de entendimento não basta, por si só, para declará-lo inválido. O gestor que guardou os documentos da época tem como demonstrar essa conformidade.

O gestor pode criar orientações gerais?

Sim, e a LINDB incentiva. O art. 30 determina que as autoridades atuem para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas, que têm caráter vinculante em relação ao órgão ou entidade a que se destinam, até ulterior revisão.