O que é revisão de atos consolidados
Um contrato assinado há anos, um benefício concedido com base em entendimento então aceito, um procedimento executado conforme a orientação do órgão de controle da época: são atos que já completaram seu ciclo e produziram efeitos. Se, anos depois, o entendimento muda, surge a pergunta: pode-se declarar tudo inválido, aplicando o novo entendimento ao passado? A resposta da LINDB é, em regra, não.
Quando o controle examina atos antigos, não pode aplicar a eles exigências que só surgiram depois. O art. 24 da LINDB protege a confiança em práticas aceitas na época. O objetivo é evitar que o gestor, que agiu conforme as orientações que existiam, seja punido por uma mudança de interpretação que não tinha como prever.
Regra
A revisão da validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas. Consideram-se orientações gerais as interpretações e especificações contidas em atos públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária, e ainda as adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público (LINDB, art. 24 e parágrafo único). Texto: [LINDB no Planalto](https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del4657compilado.htm).
Para que serve
A regra protege a segurança jurídica e a confiança legítima. Sem ela, qualquer mudança de entendimento poderia desencadear a revisão em massa de atos antigos, gerando insegurança, litígios e paralisia na gestão. Com ela, as mudanças de orientação valem, em regra, daqui para frente, e a revisão do passado se limita a casos em que o ato era inválido já à luz das orientações da época.
O que o art. 24 não faz
- Não impede a revisão de atos que já eram ilegais segundo as orientações da época.
- Não foi pensado para blindar condutas dolosas, fraudulentas ou de má-fé, que seguem sujeitas às normas de responsabilização.
- Não elimina o dever de reparar danos nos casos em que a lei o prevê.
O dispositivo trata de mudança posterior de orientação geral; não é um escudo geral contra qualquer revisão.
Como funciona na prática
- O órgão de controle, a administração ou o juiz examina um ato antigo.
- Verifica quais eram as orientações gerais vigentes na época: atos normativos, jurisprudência majoritária, prática reiterada e conhecida.
- Se o ato estava de acordo com essas orientações, não pode ser declarado inválido apenas por conta de entendimento posterior.
- Se já era irregular segundo as orientações da época, a revisão pode prosseguir, observados prazos e demais garantias.
- A decisão deve indicar as consequências da eventual invalidação, nos termos dos arts. 20 e 21.
Imagine que, anos atrás, um órgão de controle admitia determinado critério para contratações de pequeno valor, e a prática estava difundida entre os municípios. Hoje, o entendimento mudou. Ao examinar contratos antigos, o controle deve considerar que, à época, o critério era aceito. Se o gestor guardou o parecer jurídico e os registros da orientação, terá como demonstrar que agiu conforme o entendimento vigente. Os contratos novos, porém, devem seguir a orientação atual.
Revisão e decadência
A revisão de atos consolidados convive com outras regras de estabilidade, como o prazo de decadência para a administração anular atos favoráveis. Cada instituto tem seu campo, e ambos reforçam a segurança jurídica. Veja decadência administrativa e segurança jurídica.
Cuidados
- Guardar a documentação que mostre a orientação vigente na época do ato.
- Invocar o art. 24 da LINDB na defesa perante tribunais de contas e juízes.
- Organizar um acervo de pareceres, decretos e manuais datados.
- Atualizar procedimentos ao surgirem novas orientações, para que atos novos sigam o entendimento atual.
Erros comuns
- Aplicar entendimento atual a atos antigos, sem considerar a orientação da época.
- Não guardar documentos que comprovem a prática vigente.
- Supor que o art. 24 protege atos praticados com dolo ou má-fé.
- Deixar de adaptar a rotina quando a orientação muda, esperando que a revisão do passado resolva o futuro.
Como montar o acervo de orientações da época
Para exercer a proteção do art. 24, o gestor precisa provar qual era a orientação geral vigente. Vale organizar um acervo com decretos e portarias, pareceres da procuradoria que serviram de guia, manuais de procedimento, respostas a consultas, decisões do tribunal de contas e da justiça que eram majoritárias, e registros da prática reiterada, com datas. Esse acervo, mantido por área, facilita a defesa e, de passagem, melhora a memória institucional do órgão.
Revisão por órgãos de controle
Tribunais de contas e controladorias, ao analisar atos do passado, podem encontrar situações que, à luz do entendimento atual, seriam irregulares. A regra do art. 24 pede que considerem o que era aceito na época. Na defesa, o gestor deve apresentar os documentos que comprovem essa orientação e, quando cabível, pedir expressamente a aplicação do dispositivo, além de apontar as consequências que a invalidação teria, conforme os arts. 20 e 21 da LINDB.