O que é a instrução do processo administrativo
Instruir um processo é preparar a decisão. Depois que o pedido é protocolado ou que a administração decide apurar um fato, é preciso reunir os elementos que permitam à autoridade decidir com segurança: documentos do interessado, informações de outros setores, laudos técnicos, vistorias no local, depoimentos, pareceres jurídicos, consultas a bases de dados e, quando o assunto interessa à coletividade, consultas e audiências públicas. Esse conjunto de atividades é a instrução.
É na instrução que a decisão se forma: documentos, perícias, pareceres, depoimentos, vistorias, consultas e audiências. Quanto melhor a instrução, mais sólida a decisão. Uma decisão bem fundamentada em provas resiste melhor aos recursos e ao controle; uma decisão tomada com instrução precária costuma ser anulada ou revista.
Para que serve
A instrução cumpre três funções. A primeira é esclarecer os fatos, evitando decisões baseadas em suposições. A segunda é garantir a participação do interessado, que pode apresentar documentos, pedir provas e se manifestar, concretizando o contraditório e a ampla defesa. A terceira é documentar o processo, para que qualquer pessoa, inclusive órgãos de controle e o Judiciário, possa entender por que a decisão foi tomada.
Regras na Lei 9.784/1999
As atividades de instrução realizam-se de ofício ou por impulso do órgão responsável, sem prejuízo do direito dos interessados de propor atuações probatórias, e devem ser realizadas do modo menos oneroso para eles (art. 29). Na instrução, o interessado pode juntar documentos e pareceres, requerer diligências e perícias e aduzir alegações; somente podem ser recusadas, mediante decisão fundamentada, as provas ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias (art. 38). Os interessados são intimados de prova ou diligência com antecedência mínima de três dias úteis (art. 41). Encerrada a instrução, o interessado tem até dez dias para se manifestar (art. 44). Quando se tratar de assunto de interesse geral, pode haver consulta pública (art. 31) ou audiência pública (art. 32). Texto: [Lei 9.784/1999 no Planalto](https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm).
Essa lei é federal e vale diretamente para a administração da União. Para estados e municípios, vale a lei local; na falta dela, a lei federal costuma servir de referência subsidiária.
Meios de prova na instrução
- Documentos: certidões, contratos, laudos, comprovantes e registros do próprio órgão.
- Pareceres técnicos e jurídicos: manifestações de áreas especializadas. Veja parecer administrativo.
- Vistorias e inspeções: verificação no local, com registro em relatório e, se possível, fotografias.
- Perícias: análise por profissional habilitado, quando o assunto exige conhecimento técnico.
- Depoimentos e oitivas: declarações de interessados, testemunhas e servidores.
- Consultas e audiências públicas: participação da população em assuntos de interesse geral. Veja audiência pública e consulta pública.
Como funciona na prática
- A autoridade ou o setor responsável identifica o que precisa ser esclarecido para decidir.
- Solicita documentos e informações aos setores e ao interessado, de forma clara e com prazo.
- Realiza as diligências necessárias, como vistorias e perícias, intimando os interessados com a antecedência exigida.
- Analisa os pedidos de prova do interessado, aceitando os pertinentes e recusando, com fundamento, os ilícitos, impertinentes, desnecessários ou protelatórios.
- Encerra a instrução e abre prazo para manifestação final do interessado, antes da decisão.
Imagine uma prefeitura que analisa um pedido de licença para um estabelecimento. Na instrução, o setor de fiscalização realiza vistoria e anexa relatório, a área de saúde emite parecer, o interessado apresenta documentos adicionais e a procuradoria opina sobre um ponto jurídico. Ao final, o requerente é cientificado e tem dez dias para apresentar manifestação final. Só então a autoridade decide, com base em um processo completo e organizado.
Instrução de ofício e impulso oficial
Uma característica do processo administrativo é o impulso oficial: mesmo que o interessado não peça, a administração deve conduzir o processo adiante, buscando as informações de que precisa. Não pode simplesmente aguardar que o cidadão traga tudo. Isso significa, por exemplo, que dados que o próprio poder público já possui devem ser buscados internamente, em vez de exigir novas certidões do interessado. A lei determina que a instrução seja feita do modo menos oneroso para ele.
Erros comuns
- Decidir antes de concluir a instrução, com base em informações incompletas.
- Recusar provas sem decisão fundamentada.
- Não intimar o interessado das diligências, ou intimar com antecedência insuficiente.
- Exigir do cidadão documentos que o próprio órgão possui.
- Não registrar no processo as vistorias, as conversas e as consultas realizadas.
- Encerrar a instrução sem dar ao interessado a oportunidade de manifestação final.
Registro e organização dos autos
Uma boa instrução depende de autos organizados: páginas numeradas e rubricadas, documentos em ordem cronológica, despachos datados e assinados, cópias de intimações e comprovantes de ciência. Quando o processo é eletrônico, o sistema deve garantir a autenticidade, a ordem de juntada e o acesso do interessado. A desorganização dos autos pode gerar dúvidas, atrasos e até nulidades, porque dificulta a defesa e o controle. Por isso, vale padronizar a abertura, a juntada e o encerramento da instrução.
Instrução e sigilo
Nem tudo o que consta da instrução é público. Documentos com dados pessoais sensíveis, informações protegidas por sigilo legal e investigações em andamento podem ter acesso restrito, conforme a legislação. O interessado, porém, tem direito de acesso aos documentos do processo que lhe diz respeito, para exercer sua defesa. O equilíbrio entre publicidade, proteção de dados e direito de defesa deve ser analisado caso a caso, com apoio da assessoria jurídica.
