Parcerias e compras públicas: guia completo para municípios

Parcerias e compras públicas são as duas formas pelas quais a administração municipal leva para fora da prefeitura parte do que precisa fazer. Na compra, contrata uma empresa para fornecer bens, serviços ou obras. Na parceria, trabalha com organizações da sociedade civil e, em alguns casos, com organizações sociais, para executar serviços de interesse público. Os dois campos têm regras próprias, riscos próprios e um ponto em comum: a seleção precisa ser pública, objetiva e impessoal, e a prestação de contas, rigorosa. Este guia reúne o que o gestor municipal e o fornecedor precisam saber, do planejamento da contratação à defesa em processo de sanção, e mostra como a Evoluta atua dos dois lados do balcão.

Neste guia:

• Mapa dos instrumentos: compra, parceria, gestão e concessão
• Parcerias com organizações da sociedade civil (Lei 13.019/2014)
• Organizações sociais e contratos de gestão
• Entidades do terceiro setor: regularização e governança
• Contratação pública na Lei 14.133/2021
• Credenciamento, chamamento e compras locais
• Parcerias público-privadas e concessões
• Sanções e responsabilização de fornecedores
• O outro lado: empresas que vendem ao governo
• Roteiro para o gestor
• Erros comuns

Mapa dos instrumentos: compra, parceria, gestão e concessão

Escolher o instrumento errado é a origem de muitos problemas. Uma regra prática ajuda a separar os casos.

• Contrato de compra ou serviço (Lei 14.133/2021): a administração é a destinatária do bem ou serviço e paga por ele. Há licitação ou contratação direta.
• Termo de colaboração ou de fomento (Lei 13.019/2014): a administração transfere recursos a uma organização da sociedade civil para realizar um plano de trabalho de interesse público e recíproco, em regra após chamamento público.
• Contrato de gestão com organização social (Lei 9.637/1998): parceria com entidade qualificada como organização social, em áreas como saúde, cultura, ensino e pesquisa.
• Concessão e parceria público-privada (Leis 8.987/1995 e 11.079/2004): delegação de serviço público ou obra a um parceiro privado, para projetos de maior porte e prazo longo.

Cada instrumento pede uma fase de planejamento, uma regra de seleção, um modo de fiscalização e uma prestação de contas diferentes. O primeiro passo da assessoria é justamente classificar a necessidade e indicar o instrumento adequado.

Parcerias com organizações da sociedade civil (Lei 13.019/2014)

A Lei 13.019/2014, conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), definiu as regras para a transferência de recursos a entidades privadas sem fins lucrativos. Alguns pontos centrais:

• O termo de colaboração é adotado quando o plano de trabalho é proposto pela administração (art. 16); o termo de fomento, quando é proposto pela organização (art. 17); ambos exigem, em regra, chamamento público (arts. 24 e 29).
• O edital deve ser amplamente divulgado na página oficial do órgão (art. 26), e o grau de adequação da proposta aos objetivos do programa é critério obrigatório de julgamento (art. 27).
• A dispensa e a inexigibilidade do chamamento são hipóteses excepcionais, que exigem justificativa detalhada do administrador (arts. 30 a 32).
• Antes de formalizar, a administração deve indicar a dotação orçamentária, avaliar a capacidade técnica e operacional da organização, aprovar o plano de trabalho e emitir parecer técnico (art. 35).
• A organização precisa ter tempo mínimo de existência com cadastro ativo no CNPJ: um ano para parcerias firmadas com Municípios, dois com o Distrito Federal e três com Estados e União, podendo o ente reduzir o prazo se nenhuma organização o atingir (art. 33, V, a).
• A administração deve fiscalizar a parceria durante a vigência e emitir relatório técnico de monitoramento e avaliação, homologado por comissão de monitoramento e avaliação (arts. 58 e 59), além de analisar a prestação de contas.
• O administrador deve considerar a capacidade operacional do próprio órgão para selecionar, fiscalizar e apreciar as contas das parcerias (art. 8º).

Prestação de contas e convênios

A prestação de contas é o ponto em que mais parcerias dão problema. A lei manda a administração fornecer manuais específicos às organizações, com premissa de simplificação e racionalização (art. 63, §1º). O acompanhamento técnico de prestação de contas de parcerias e convênios ajuda a evitar glosas financeiras e reprovação perante os órgãos de controle. Convém lembrar que convênios de transferências da União seguem regra própria: o Decreto 11.531/2023 trata de convênios e contratos de repasse e não se aplica aos termos de colaboração, de fomento e aos acordos de cooperação da Lei 13.019.

Organizações sociais e contratos de gestão

A Lei 9.637/1998 permite ao Poder Executivo qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, com atividades dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção do meio ambiente, à cultura e à saúde (art. 1º). A relação se formaliza por contrato de gestão, que discrimina atribuições, responsabilidades e obrigações do poder público e da organização (arts. 5º e 6º), com programa de trabalho, metas, prazos e critérios objetivos de avaliação de desempenho (art. 7º). Municípios podem adotar o modelo por meio de lei local.

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 1923, concluiu em 2015 que a lei é constitucional com interpretação conforme à Constituição: a celebração do contrato de gestão deve ser conduzida de forma pública, objetiva e impessoal, e o controle do Ministério Público e do tribunal de contas não pode ser limitado (veja a notícia do STF). Na prática, o município deve motivar a escolha do modelo, usar critérios públicos de seleção e manter fiscalização efetiva.

Dois serviços tratam do tema. A qualificação de organizações sociais elabora o edital, os critérios e o fluxo de qualificação. A estruturação de contratos de gestão com organizações sociais (OS) faz a modelagem jurídica e os mecanismos de fiscalização para áreas como saúde e cultura.

Entidades do terceiro setor: regularização e governança

Há parcerias que dependem tanto da administração quanto da entidade. Entidades com contabilidade desorganizada, estatuto desatualizado ou certidões vencidas não conseguem celebrar parcerias e colocam em risco serviços essenciais. Três serviços atendem a esse lado.

• Estruturação e governança de organizações da sociedade civil: adequação estatutária, contábil e de conformidade para que a entidade possa celebrar e executar parcerias com o poder público.
• Regularização e certificações para entidades do terceiro setor: obtenção de títulos, certidões e habilitações para participar de chamamentos.
• Intervenção e reestruturação de entidades conveniadas: regularização de parcerias em risco de descontinuidade de serviços essenciais.

Para acompanhar parcerias em ambiente digital, a área GovTech oferece o Apotema, sistema para gestão, transparência e prestação de contas de parcerias com o terceiro setor. Para formação de equipes, a Escola de Governo tem os cursos Gestão de Parcerias com o Terceiro Setor (Lei 13.019/2014) e Prestação de Contas de Parcerias com OSCs.

Contratação pública na Lei 14.133/2021

A Lei 14.133/2021 organiza as contratações públicas. A fase preparatória é caracterizada pelo planejamento: descrição da necessidade em estudo técnico preliminar, definição do objeto em termo de referência ou projeto, condições de execução e pagamento, orçamento estimado e compatibilização com o plano de contratações anual e com as leis orçamentárias (art. 18). O valor estimado deve ser compatível com os praticados pelo mercado, com parâmetros como painel de preços e bancos de dados públicos (art. 23). As modalidades de licitação são pregão, concorrência, concurso, leilão e diálogo competitivo, sendo vedada a criação de outras (art. 28).

Três pontos merecem atenção do município:

• Agentes e segregação de funções: o art. 7º exige que a autoridade designe agentes com os requisitos previstos e observe a segregação de funções, e o art. 8º prevê que o agente de contratação responde individualmente pelos atos que praticar, salvo se induzido a erro pela equipe.
• Contratação direta: o processo de dispensa ou inexigibilidade deve ser instruído com documento de formalização da demanda, estimativa de despesa, parecer jurídico, compatibilidade orçamentária, razão da escolha do contratado, justificativa de preço e autorização da autoridade (art. 72).
• Controle e gestão de riscos: as contratações submetem-se a gestão contínua de riscos e a três linhas de defesa, com responsabilidade da alta administração (art. 169).

Os serviços de assessoria cobrem os dois extremos. A assessoria à contratação pública (Lei 14.133/2021) apoia o planejamento e a instrução das contratações, do plano anual ao termo de referência. A regulamentação municipal da Lei 14.133/2021 produz decretos, manuais, modelos e a estrutura de governança das contratações do município. No campo da formação, a Escola de Governo reúne cursos como Formação de Pregoeiros e Agentes de Contratação e Capacitação para Fiscais e Gestores de Contratos. E, para acompanhar contratos em execução, há o sistema de gestão de contratos e fiscalização.

O Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), previsto no art. 174 da Lei 14.133, é o sítio oficial para divulgação centralizada e obrigatória dos atos exigidos pela lei e, de forma facultativa, para a realização das contratações.

Credenciamento, chamamento e compras locais

Nem todo serviço precisa de uma licitação com um único vencedor. O credenciamento é um dos procedimentos auxiliares previstos no art. 78 da Lei 14.133, ao lado da pré-qualificação, do procedimento de manifestação de interesse, do sistema de registro de preços e do registro cadastral. O art. 79 admite o credenciamento em hipóteses como a contratação paralela e não excludente, quando é viável e vantajosa para a administração contratar vários prestadores em condições padronizadas, a seleção a critério de terceiros e os mercados fluidos. Em síntese, o credenciamento serve quando vários prestadores podem atender à mesma demanda em condições padronizadas, sem disputa por um único vencedor.

• Credenciamento e chamamento público de prestadores de serviços: estruturação de editais para serviços em que vários prestadores podem ser contratados.
• Credenciamento de MEI para pequenos serviços públicos: programas de desburocratização para a contratação de microempreendedores pelo município.
• Programas de compras públicas e desenvolvimento local: modelagem legislativa para que as contratações municipais fomentem o comércio e as pequenas empresas locais.

O fundamento legal do tratamento favorecido está na Lei Complementar 123/2006, que manda conceder tratamento diferenciado e simplificado a microempresas e empresas de pequeno porte nas contratações públicas, para promover o desenvolvimento econômico e social no âmbito municipal e regional (art. 47). A licitação exclusiva para itens de até R$ 80 mil e a cota de até 25% em bens divisíveis são obrigatórias (art. 48), salvo as exceções do art. 49, e, sem lei local mais favorável, vale a legislação federal. A prioridade justificada a empresas sediadas local ou regionalmente, até 10% do melhor preço válido, também está prevista (art. 48, §3º); regulamentar isso em lei ou decreto e no edital dá segurança ao município. Veja também o curso Licitações para Empresas Fornecedoras do Governo.

Parcerias público-privadas e concessões

Quando o município precisa de investimento maior e prazo longo, como iluminação, saneamento, resíduos, mobilidade ou equipamentos públicos, entram as concessões e as parcerias público-privadas. A Lei 11.079/2004 define a PPP como contrato administrativo de concessão nas modalidades patrocinada ou administrativa (art. 2º). Há limites: é vedada a celebração de PPP com valor inferior a R$ 10 milhões, com período de prestação inferior a 5 anos ou cujo objeto único seja o fornecimento de mão de obra, de equipamentos ou a execução de obra pública (art. 2º, §4º). A contratação é precedida de licitação na modalidade concorrência ou diálogo competitivo (art. 10, na redação da Lei 14.133/2021).

Antes da licitação, costuma haver estudos de viabilidade e consulta ao mercado. O apoio em PPP, concessões e manifestação de interesse envolve a modelagem jurídica de projetos de maior porte, com estudos e procedimentos de manifestação de interesse da iniciativa privada. Em projetos desse tamanho, o risco de erro de modelagem é alto e o custo de corrigi-lo, maior ainda; por isso o planejamento deve ocorrer antes de qualquer promessa política.

Sanções e responsabilização de fornecedores

Quando o fornecedor descumpre o contrato, a administração deve agir, mas dentro do devido processo. A Lei 14.133 define as infrações administrativas (art. 155) e as sanções: advertência, multa, impedimento de licitar e contratar e declaração de inidoneidade (art. 156). Na aplicação, consideram-se a gravidade, as peculiaridades do caso, circunstâncias agravantes e atenuantes, o dano à administração e a existência de programa de integridade (art. 156, §1º). Para multa, a defesa é de 15 dias úteis (art. 157). Para impedimento e inidoneidade, é necessário processo de responsabilização conduzido por comissão de dois ou mais servidores estáveis, com intimação para defesa escrita também em 15 dias úteis (art. 158). A reabilitação é possível, observados reparação do dano, pagamento de multa e prazo mínimo de um ano (impedimento) ou três anos (inidoneidade) (art. 163).

O serviço de apuração de responsabilidade e sanções a fornecedores conduz os processos com contraditório e ampla defesa, protegendo o município de anulações por falha de procedimento. A Escola de Governo trata do assunto no curso Recursos, Impugnações e Sanções em Licitações.

O outro lado: empresas que vendem ao governo

Fornecedor bem preparado também melhora a licitação, porque disputa mais e erra menos. A Evoluta atua com empresas de duas formas: assessoria técnica e capacitação. Os serviços para fornecedores são estes.

• Assessoria especializada para empresas licitantes: análise de editais, montagem documental e estratégia de habilitação técnica.
• Radar e inteligência de editais públicos: monitoramento de oportunidades em órgãos municipais, estaduais e federais.
• Atestados de capacidade técnica e cadastros de fornecedores: organização documental, certidões, atestados e cadastros. A habilitação técnica na Lei 14.133 se restringe a documentos como profissional registrado com atestado de responsabilidade técnica, certidões ou atestados de capacidade operacional e indicação do pessoal técnico, das instalações e do aparelhamento (art. 67).
• Recursos e defesas administrativas em licitações: impugnações a editais ilegais, recursos contra inabilitações e contrarrazões. O prazo geral de recurso é de 3 dias úteis contados da intimação ou da lavratura da ata (art. 165), e perder esse prazo costuma encerrar a discussão.
• Gestão e acompanhamento de contratos públicos para fornecedores: pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro, reajustes e aditamentos. O art. 124 da Lei 14.133 lista as hipóteses de alteração dos contratos, e o art. 125 obriga o contratado a aceitar acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial atualizado nas alterações unilaterais.
• Programa de integridade e conformidade para fornecedores: nas contratações de grande vulto, o edital deve prever a obrigatoriedade de implantar programa de integridade em seis meses contados da celebração do contrato (art. 25, §4º). A Lei 12.846/2013 também considera, na aplicação de sanções, a existência de mecanismos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia (art. 7º, VIII).
• Capacitação de pequenos negócios para vender ao governo: oficinas práticas sobre habilitação, benefícios para ME e EPP, cadastro e elaboração de propostas.
• Representação comercial institucional perante o setor público: apresentação técnica de soluções a decisores governamentais, por canais formais e transparentes.

Uma observação de conduta: relacionamento com o setor público deve ser sempre institucional e transparente. Tentativas de contato informal para influenciar licitação colocam fornecedor e agente público em risco jurídico.

Roteiro para o gestor

1. Classifique a necessidade: é compra, parceria, gestão por OS ou concessão?
2. Regulamente: decreto ou lei local sobre a Lei 14.133 e sobre o MROSC, com manuais e modelos.
3. Capacite: agentes, fiscais, comissões de seleção e de monitoramento, antes de abrir os primeiros processos.
4. Planeje: estudo técnico, termo de referência ou plano de trabalho com metas mensuráveis.
5. Selecione de forma pública: licitação, chamamento ou credenciamento, com edital divulgado.
6. Acompanhe: fiscal designado, relatório periódico, registro de ocorrências.
7. Preste contas e responsabilize: análise das contas e, se necessário, processo de sanção com defesa.

Erros comuns

• Usar convênio ou contrato para algo que a lei manda fazer por termo de colaboração ou fomento, ou o contrário.
• Dispensar o chamamento público sem justificativa detalhada.
• Celebrar parceria com organização sem verificar o tempo mínimo de existência e a capacidade técnica.
• Não nomear comissão de monitoramento e avaliação, ou nomeá-la sem treinamento.
• Aplicar penalidade sem processo de responsabilização e sem prazo de defesa.
• Descrever o objeto do edital por marca ou com exigências que restringem a competição.
• Fornecedor que perde prazo de recurso ou apresenta atestado incompatível com o exigido.

Checklist final

• Existe decreto local regulamentando a Lei 14.133/2021 e o MROSC, com modelos.
• Agentes, fiscais e comissões estão designados e capacitados.
• Cada parceria tem chamamento (ou justificativa), plano de trabalho e comissão de monitoramento.
• Os contratos em execução têm fiscal designado e registro de ocorrências.
• Há rito definido e documentado para aplicar sanções.
• A política de compras locais, se houver, está prevista em lei e no edital.
• O fornecedor conhece os prazos de recurso e mantém documentos de habilitação atualizados.