Como fazer o mercado imobiliário contribuir para a habitação acessível sem travar a construção? Em janeiro de 2023, um grupo de estudantes e professores da Harvard Kennedy School (HKS) publicou um working paper sobre zoneamento inclusivo em Lynn e Revere, duas cidades da região de Boston. Os autores são Rozalyn Mock, Megan Willis-Jackson, Bobby Wang, Justin de Benedictis-Kessner, Linda Bilmes e Brian Iammartino, e o trabalho nasceu de um laboratório aplicado do Instituto Rappaport e do Centro Taubman, em parceria com as prefeituras. O que mais interessa a quem decide é o método: simular antes de legislar.
A ideia em resumo
O zoneamento inclusivo (IZ, na sigla em inglês) é uma norma urbanística que exige que parte das unidades de novos empreendimentos seja vendida ou alugada a preços acessíveis a famílias de renda baixa ou moderada. O estudo reuniu revisão da literatura, entrevistas e questionários com gestores de 22 cidades comparáveis, entrevistas com sete incorporadores e modelos financeiros de empreendimentos para simular o retorno do incorporador sob diferentes regras. O trabalho trata da viabilidade da política e não da sua implementação.
O que a pesquisa mostrou
Os autores concluem que o IZ funciona melhor quando mira unidades de aluguel para renda baixa a moderada e que, sozinho, é improvável que produza muitas unidades para as famílias de renda extremamente baixa. Os principais achados:
- Equilíbrio entre exigência e incentivo. Quanto maior a parcela de unidades acessíveis e mais baixa a renda-alvo, menor a rentabilidade do incorporador. Se o retorno cai abaixo do mínimo que ele aceita, ele não constrói. No exemplo do texto, um empreendimento com retorno de 6,19% passaria a 5,76% apenas com a exigência, abaixo do piso de 6%; com redução da exigência de vagas de garagem e bônus de densidade, voltaria a 6,16%.
- Incentivos que mais pesam. Bônus de densidade e redução ou eliminação de vagas mínimas foram os mais comuns e eficazes, ao lado de redução de taxas, subsídios, doação de terrenos e aprovação mais rápida.
- Dependência do mercado. A política só funciona onde há construção suficiente; em mercado parado, o IZ não é a melhor ferramenta. Os autores sugerem olhar indicadores como novas unidades, taxa de absorção, aluguéis, vacância, crescimento da população e renda, de preferência por bairro.
- Porte mínimo. Em prédios pequenos, a exigência pesa mais; a maioria das políticas analisadas só se aplica a partir de seis unidades.
- Renda de referência. A mediana de renda regional pode ser bem maior do que a local, e 80% dela pode não ajudar quem tem dificuldade para pagar o aluguel na cidade. Algumas cidades passaram a mirar faixas mais baixas.
- Administração e política. É preciso capacidade de monitorar as unidades, registrar restrições por 15 a 30 anos e rever as regras com regularidade. Um dos municípios do estudo não aprovou uma proposta, em agosto de 2022, por falta de apoio na câmara, em parte por divergências sobre o ritmo do crescimento.
Como aplicar no Brasil
O instrumento americano não tem equivalente exato, e a política habitacional brasileira envolve o plano diretor, a lei de uso e ocupação do solo e programas federais e estaduais. Mas o Estatuto da Cidade oferece um instrumento da mesma família, a contrapartida. Pela Lei 10.257/2001, o plano diretor pode fixar áreas em que o direito de construir acima do coeficiente básico seja exercido mediante contrapartida (art. 28), uma lei municipal específica define a fórmula de cálculo, os casos de isenção e a contrapartida (art. 30), e os recursos obtidos devem ser aplicados nas finalidades previstas no art. 26 (art. 31). O método do estudo ajuda a discutir isso:
- Simule antes de propor. Peça um estudo de viabilidade por submercado: custo de construção, preço de venda ou aluguel, retorno esperado. Não apenas uma média da cidade.
- Defina o público com a renda local. Use a mediana municipal e dados do cadastro de demanda habitacional, e não só referências regionais.
- Combine contrapartidas e incentivos. Se a norma pede mais do que o mercado suporta, a obra não sai. Ajuste coeficientes, parâmetros de vagas e prazos de licenciamento, conforme a lei local.
- Escolha onde o mercado já se move. Comece pelas áreas com demanda e infraestrutura, e não por regiões paradas.
- Estruture o monitoramento. Crie um cadastro das unidades, com responsável, prazo e regras de ocupação, e publique os números.
- Revise regularmente. Custos e mercado mudam; deixe previsto na norma um ciclo de revisão e a atualização de valores por índice.
- Ouça cedo os atores. Moradores, incorporadores, câmara e órgãos técnicos devem discutir os objetivos antes do projeto de lei.
Cuidados e limites
Trata-se de um working paper, que, segundo a própria série, não passou por revisão formal e serve para estimular o debate. Os dados são de duas cidades de Massachusetts, em um mercado muito aquecido, e valores como renda de referência e custos não se transpõem para o Brasil. O estudo também lembra que, em vários estados americanos, a lei local proíbe exigir unidades acessíveis, o que mostra que a base legal importa; no Brasil, qualquer instrumento depende do plano diretor e de lei municipal, e deve passar pela procuradoria. Este texto é uma leitura própria da Evoluta, feita por profissionais com formação pela Harvard Kennedy School, sem vínculo da empresa com a HKS.
Para apoiar a modelagem e o planejamento, veja a estruturação de projetos estratégicos, o planejamento governamental (plano de governo, PPA, LDO e LOA) e o curso de planejamento de políticas públicas.
