O que é despesa discricionária
Chama-se discricionária a despesa cuja execução depende de decisão do gestor, em oposição às despesas obrigatórias, fixadas em lei ou na Constituição. Exemplos: obras novas, aquisição de equipamentos, eventos, campanhas e programas sem lei que os torne contínuos. O gestor pode priorizar, adiar ou até deixar de executar essas despesas, conforme as circunstâncias, desde que respeite o planejamento aprovado e os princípios da administração.
Para que serve o conceito
A distinção é essencial na gestão fiscal. Quando a arrecadação cai, o gestor precisa decidir onde cortar, e só pode cortar o que não é obrigatório. A LRF dispensa da limitação de empenho as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive serviço da dívida, e as ressalvadas pela LDO (art. 9º, §2º). Em consequência, o contingenciamento recai sobre as discricionárias. Também é com base nessa distinção que se mede a rigidez do orçamento: quanto maior a parcela obrigatória, menor a discricionária.
No plano federal e no municipal
A Constituição, ao tratar do dever de executar as programações orçamentárias, limita o alcance dessa regra às despesas primárias discricionárias (art. 165, §11, III), no âmbito federal. Para os Municípios, a LDO e a Lei Orgânica definem o que se considera discricionário e o regime de emendas impositivas. Em muitos municípios, pessoal, dívida, mínimos de saúde e educação, duodécimo do Legislativo e contratos continuados são rígidos, e sobra margem pequena para as discricionárias. É nessa margem que o planejamento atua.
Como funciona na prática
Imagine uma prefeitura de pequeno porte que, no terceiro bimestre, percebe queda de arrecadação. O roteiro de decisão é:
- A contabilidade identifica, na LOA, as despesas obrigatórias e as discricionárias, por ação e por fonte.
- O gestor verifica os critérios da LDO para a limitação de empenho, que normalmente indicam as prioridades e as despesas protegidas.
- Define quais despesas discricionárias serão limitadas e em que proporção, com base em critérios objetivos.
- Edita o ato de limitação e o publica, informando o impacto.
- Reavalia a situação nos bimestres seguintes e libera os valores se a receita se recuperar.
Base legal
- Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), art. 9º, §2º.
- Constituição Federal, art. 165, §11, III (alcance federal da execução obrigatória).
- LDO e Lei Orgânica do município.
Diferença entre despesa discricionária e despesa obrigatória
A obrigatória decorre de dever imposto por norma: o gestor não decide se executa. A discricionária decorre de escolha: o gestor decide se e quando executa. Atenção: uma despesa discricionária pode se tornar obrigatória depois de contratada. Um contrato assinado para uma obra nova, por exemplo, gera obrigação de pagar pela parte executada, ainda que a decisão inicial tenha sido discricionária. Veja também despesa obrigatória de caráter continuado.
Cuidados ao limitar despesas discricionárias
A limitação deve seguir critérios objetivos, previamente estabelecidos na LDO, para evitar decisões arbitrárias. Também deve considerar contratos em andamento, que podem gerar multas ou indenizações se interrompidos, e a possibilidade de renegociação de prazos. Convém priorizar a preservação de serviços essenciais e de despesas com efeito social imediato, e comunicar a medida de forma transparente ao Legislativo e à população. A documentação do raciocínio, com justificativas e cálculos, protege o gestor em eventual questionamento.
Exemplo ilustrativo: decidindo onde cortar
Imagine que uma prefeitura de pequeno porte tenha, em seu orçamento, a construção de uma quadra poliesportiva, a aquisição de veículos, a promoção de eventos culturais e a manutenção da frota existente. A obra da quadra ainda não foi licitada, e as compras de veículos estão em fase de pesquisa de preços. Os eventos já têm contratos assinados. A manutenção é indispensável ao funcionamento dos serviços. Diante de queda de arrecadação, o gestor percebe que a obra e a compra de veículos são as despesas mais fáceis de adiar, porque ainda não geraram obrigação. Já os eventos contratados exigiriam renegociação, e a manutenção deve ser preservada. Ao comunicar a decisão, o gestor explica que a limitação preservou serviços essenciais e que a obra será retomada se a receita melhorar.
Como medir a margem discricionária
Uma forma simples de acompanhar é calcular, a cada bimestre, a proporção entre a despesa discricionária prevista e a receita corrente líquida. Se a proporção cai ao longo dos anos, é sinal de que as obrigações estão crescendo mais rápido do que a receita, o que aumenta a rigidez. Também vale separar, entre as discricionárias, as que já têm contrato e as que ainda podem ser ajustadas, porque só estas últimas permitem decisão rápida. Esse tipo de acompanhamento ajuda a antecipar problemas e embasar discussões com a Câmara.
Discricionariedade e interesse público
Ser discricionária não significa ser arbitrária. A decisão de executar ou não uma despesa deve ser motivada pelo interesse público, guardar relação com o planejamento (PPA, LDO e LOA) e respeitar os princípios da administração, como legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. O gestor que corta ou posterga despesas sem critério, ou que privilegia sem justificativa certas regiões ou grupos, pode ser responsabilizado. Documentar os critérios adotados é, portanto, parte da boa gestão e da segurança jurídica.
Erros comuns
- Tentar limitar despesas obrigatórias, que a lei protege da limitação.
- Limitar sem critérios objetivos ou sem base na LDO.
- Considerar discricionária uma despesa que já virou obrigação por contrato assinado.
- Não distinguir, no sistema, a parcela discricionária da obrigatória.
- Confundir discricionária com “livre de licitação”.
- Não comunicar a limitação ao Legislativo e aos demais Poderes.
