As emendas individuais impositivas surgiram para impedir que o Executivo deixe de executar o que o parlamentar indicou no orçamento. A Constituição determina que é obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações oriundas de emendas individuais, até o limite fixado (art. 166, §11).
Regras federais (referência para os Municípios)
- Limite: as emendas individuais são aprovadas no limite de 2% da receita corrente líquida do exercício anterior ao do envio do projeto, e metade desse percentual deve ir para ações e serviços públicos de saúde (art. 166, §9º).
- Bancadas estaduais: a garantia de execução vale também para as emendas de bancada, até 1% da RCL realizada no exercício anterior (§12).
- Impedimentos técnicos: a execução obrigatória não vale nos casos de impedimento de ordem técnica (§13), com cronograma de análise fixado na LDO (§14).
- Execução equitativa: deve atender de forma igualitária e impessoal às emendas, independentemente da autoria (§19).
- Saúde: a parte destinada à saúde conta para o mínimo do art. 198, §2º, I, vedada a destinação a pessoal e encargos sociais (§10).
Transferências a municípios
Quando as emendas individuais alocam recursos a Municípios, podem fazê-lo por transferência especial (repasse direto, sem convênio) ou por transferência com finalidade definida (art. 166-A). Esses recursos não integram a receita do município para fins de repartição, nem para o cálculo dos limites de despesa com pessoal e de endividamento, e não podem pagar pessoal, encargos sociais nem serviço da dívida (§1º). Veja transferência especial.
E nas Câmaras Municipais?
Muitos Municípios incluíram emendas impositivas de vereadores nas Leis Orgânicas, fixando percentual da receita corrente líquida e destinação mínima à saúde. O regime de cada cidade é o da sua Lei Orgânica e da LDO.
Erros comuns
- Copiar o regime federal na LDO sem alteração da Lei Orgânica, quando esta é omissa.
- Indicar emenda de vereador para despesa de pessoal ou de caráter genérico.
- Executar de forma não equitativa, privilegiando alguns autores.
- Não registrar impedimentos técnicos formalmente.
Emendas individuais impositivas em linguagem simples
Antes das emendas impositivas, o parlamentar indicava no orçamento o destino de uma verba, mas o Executivo podia simplesmente não executar. As emendas individuais impositivas mudaram esse jogo: a execução passou a ser obrigatória, até um limite. Para o gestor municipal, isso significa que, quando a Lei Orgânica adota o regime, a emenda do vereador vira obrigação de executar, não mais “pedido político”. Por outro lado, a obrigação tem limites, exceções e regras de transparência.
Passo a passo da emenda impositiva no município
- Previsão legal. A Lei Orgânica estabelece o regime, o percentual da receita corrente líquida e a destinação mínima à saúde, se for o caso.
- Apresentação. Cada vereador indica suas emendas no prazo do regimento.
- Aprovação na LOA. As emendas são incluídas no orçamento, dentro do limite.
- Análise de impedimentos técnicos. A LDO fixa o cronograma para o Executivo identificar impedimentos de ordem técnica e para eventuais ajustes.
- Execução equitativa. O Executivo executa de forma igualitária e impessoal, independentemente da autoria.
- Prestação de contas. A execução é acompanhada e divulgada, com transparência por autor e por programação.
Exemplo hipotético: a Lei Orgânica de um município prevê emendas impositivas dos vereadores até determinado percentual da receita corrente líquida, com metade para a saúde. Um vereador indica reforma de uma unidade de saúde, mas a secretaria identifica um impedimento técnico, como falta de projeto. O impedimento é registrado formalmente e o vereador é chamado a ajustar a indicação nos prazos da LDO.
Diferença entre emenda individual, de bancada e de comissão
- Individual: proposta por cada parlamentar, até o limite fixado.
- De bancada: proposta pelo conjunto de parlamentares de um estado, no modelo federal.
- De comissão: proposta por comissões do Legislativo.
Nos municípios, a estrutura depende da Lei Orgânica e do regimento interno. Veja também orçamento impositivo.
Pontos de atenção para o Executivo e o Legislativo
- A execução obrigatória não vale para impedimentos de ordem técnica, que devem ser formalizados no cronograma da LDO.
- O recurso para saúde conta para o mínimo constitucional, e é vedada a destinação a pessoal e encargos sociais.
- Transferências a municípios por emendas federais seguem as regras do art. 166-A, com vedações próprias.
- A execução deve ser transparente, com divulgação por autor, programação e beneficiário.
Transparência e controle da execução
Como as emendas impositivas geram obrigação de execução, o acompanhamento transparente é essencial. Portais de transparência devem informar, por autor e por programação, o valor indicado, o valor empenhado, liquidado e pago, e os impedimentos registrados. Essa publicidade permite que a sociedade e os demais vereadores verifiquem o cumprimento da execução equitativa. Para o Executivo, manter registro formal de cada etapa e de cada justificativa é a melhor proteção contra acusações de preferência ou de omissão.
