Um gestor exonera um servidor alegando falta de recursos. Semanas depois, contrata outra pessoa para exercer a mesma função, com salário semelhante. O motivo declarado, falta de recursos, parece ter desaparecido. A teoria dos motivos determinantes ensina que, nesse caso, o ato de exoneração pode ser anulado, porque a administração ficou presa aos motivos que ela mesma apresentou. É uma teoria prática e poderosa, que serve de aviso ao gestor: o que se declara no ato precisa ser verdadeiro e sustentável.
O que é a teoria dos motivos determinantes
Mesmo quando a lei não exige motivação, se a administração a apresenta, fica presa a ela. Se alega, por exemplo, falta de recursos para exonerar um comissionado e depois contrata outro para a mesma função, o motivo declarado desaparece e o ato pode ser anulado.
Fundamento
A inexistência dos motivos é causa de nulidade do ato (Lei 4.717/1965, art. 2º, d), e ocorre quando a matéria de fato ou de direito em que se fundamenta o ato é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido (parágrafo único, d). A Lei 9.784/1999 exige motivação com indicação dos fatos e fundamentos jurídicos (art. 50).
Como a teoria funciona
- Vinculação aos motivos declarados: a validade do ato depende da existência e da adequação dos motivos que a administração apontou.
- Vale mesmo sem exigência legal de motivação: se a administração motivou, ficou vinculada.
- Controle da veracidade: o controle examina se os fatos alegados realmente ocorreram e se justificam o resultado.
- Consequência: motivo falso, inexistente ou inadequado pode levar à anulação do ato.
Como funciona na prática
- Declaração do motivo: a administração, no ato, indica os fatos e fundamentos que o justificam.
- Verificação posterior: se o ato é contestado, examina-se se o motivo declarado existiu e se era adequado.
- Prova: a administração deve demonstrar a existência dos fatos alegados; o interessado pode provar o contrário.
- Efeito: inexistente ou inadequado o motivo, o ato é anulável ou nulo, conforme o caso.
- Possibilidade de novo ato: a administração pode praticar novo ato, com motivo verdadeiro, se a lei permitir e os direitos forem respeitados.
Exemplo ilustrativo: imagine a exoneração de comissionado justificada por contenção de despesas. Se, logo depois, a mesma função é preenchida por outra pessoa, com remuneração igual ou maior, a justificativa se mostra inexistente. O comissionado exonerado pode questionar o ato, e a administração terá dificuldade de sustentá-lo. A teoria dos motivos determinantes serve de base para a anulação, ainda que o cargo seja de livre exoneração, porque a administração declarou um motivo específico.
Cuidados do gestor
- Declarar apenas motivos reais, documentados e verificáveis.
- Não alterar a justificativa depois, sem registro e sem novo ato.
- Em atos de livre exoneração ou nomeação, considerar se vale a pena declarar motivos, já que, uma vez declarados, vinculam.
- Manter arquivo dos documentos que comprovam os motivos.
Motivação, motivo e teoria
O motivo é um dos elementos do ato. A motivação é a exposição dos motivos. A teoria dos motivos determinantes diz que os motivos declarados vinculam o ato. Os três conceitos se complementam e orientam o controle da legalidade, especialmente em atos discricionários. Veja também ato discricionário e anulação do ato administrativo.
Erros comuns
- Declarar motivos genéricos ou inverídicos para justificar atos de conveniência.
- Modificar a justificativa durante o processo, para sustentar o ato.
- Agir de modo contraditório com o motivo declarado, como contratar logo depois de exonerar por contenção de despesas.
- Não documentar os fatos que fundamentam os motivos.
- Considerar que, por ser de livre exoneração, o ato não pode ser questionado quando há motivo declarado.
- Ignorar o risco de anulação e de responsabilização.
Perguntas práticas
A teoria vale para cargos em comissão? Sim, quando a administração declara motivo para a exoneração. Sem declaração de motivo, a exoneração de cargo em comissão é livre, mas, uma vez declarado, o motivo vincula o ato.
Dá para corrigir o motivo depois? Não de forma retroativa. Se o motivo era falso ou inexistente, o caminho é anular ou, se a lei permitir, praticar novo ato com motivo verdadeiro, respeitando os direitos envolvidos.
Motivos determinantes em atos de pessoal e de contratos
A teoria aparece com frequência em exonerações de comissionados, em rescisões de contratos, em indeferimentos de benefícios e em decisões de dispensa de licitação. Em cada caso, o motivo declarado funciona como um compromisso do gestor: se mais tarde as circunstâncias mostrarem que ele não existia, ou deixaram de existir, o ato fica exposto. Por isso, é prudente que a motivação seja específica, baseada em documentos, e que o gestor acompanhe se a realidade posterior não contradiz o que foi declarado, para evitar a anulação e a responsabilização por atos aparentemente corretos, mas mal fundamentados.
Em síntese, quem declara um motivo se obriga a ele. A melhor defesa de um ato é sua coerência: motivos verdadeiros, comprovados e mantidos ao longo do tempo.