Ato administrativo: o que é

Nomear um servidor, conceder um alvará, aplicar uma multa, homologar uma licitação, expedir um decreto: tudo isso são atos administrativos. É o ato que transforma a vontade da administração em efeito jurídico, e por isso é a unidade básica da atividade administrativa. Entender o que é e como se valida um ato é o fundamento de todo o direito administrativo e da gestão pública correta: a maior parte das nulidades, dos questionamentos e das responsabilizações começa em atos mal praticados.

O que é ato administrativo

Nomear um servidor, conceder alvará, aplicar multa, homologar licitação e expedir decreto são atos administrativos. Cada um exige competência, finalidade, forma, motivo e objeto, e produz efeitos jurídicos imediatos.

Para que serve o conceito

Define as regras de validade, de controle e de desfazimento. Um ato regular tem presunção de legitimidade; um ato viciado pode ser anulado pela própria administração ou pelo Judiciário.

Base legal

O art. 37 da Constituição submete a administração à legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A Lei 4.717/1965 (Ação Popular) lista como casos de nulidade a incompetência, o vício de forma, a ilegalidade do objeto, a inexistência de motivos e o desvio de finalidade (art. 2º), o que sintetiza os elementos do ato. A Lei 9.784/1999 impõe motivação em atos que neguem, limitem ou afetem direitos (art. 50), e admite anulação, revogação e convalidação (arts. 53 a 55). A Súmula 473 do STF afirma que a administração pode anular seus atos ilegais e revogá-los por conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada a apreciação judicial.

Elementos e atributos

Os elementos são os requisitos de validade: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. Os atributos são as qualidades que o ato tem quando válido: presunção de legitimidade, imperatividade, autoexecutoriedade e tipicidade. Os dois conjuntos juntos explicam como o ato se forma, como produz efeitos e como pode ser controlado.

Como funciona na prática

O ato nasce de um processo: provocação, instrução, parecer, decisão e publicação. A forma (escrita, em regra) e a motivação importam. Atos de efeitos externos precisam ser publicados em meio oficial para produzirem efeitos perante terceiros.

Provocação ou iniciativa: o ato pode surgir de pedido do interessado ou de iniciativa da administração.
Instrução: reúnem-se documentos, pareceres e informações que fundamentem a decisão.
Verificação de competência: confere-se se a autoridade pode praticar o ato.
Decisão motivada: expressa-se o conteúdo, com fundamentos de fato e de direito.
Publicação e comunicação: dá-se conhecimento aos interessados e, quando exigido, ao público.
Controle e eventual desfazimento: o ato pode ser revisto pela administração ou pelo Judiciário, por anulação ou revogação.

Exemplo ilustrativo: imagine uma portaria que nomeia servidor para cargo em comissão. A autoridade nomeante é a competente, a finalidade é prover o cargo para atender a necessidade do serviço, a forma é a portaria publicada, o motivo é a vacância e a necessidade da administração, e o objeto é a nomeação de pessoa determinada. Se a autoridade não tivesse competência ou se o cargo não existisse em lei, o ato seria viciado.

Classificações úteis

Os atos podem ser vinculados ou discricionários; gerais (como decretos) ou individuais (como nomeações); simples, compostos ou complexos, conforme dependam de uma ou mais manifestações; e ampliativos ou restritivos de direitos. Essas classificações orientam o controle: atos restritivos exigem motivação e defesa; atos ampliativos de efeitos favoráveis estão sujeitos ao prazo de decadência para anulação.

Desfazimento do ato

Anulação: por ilegalidade, com efeitos, em regra, desde a origem. Veja anulação do ato administrativo.
Revogação: por conveniência e oportunidade, com efeitos daí em diante. Veja revogação do ato administrativo.
Convalidação: correção de vícios sanáveis. Veja convalidação do ato administrativo.

Diferença entre ato administrativo e ato de gestão

O ato administrativo é praticado com poderes públicos, sob regime de direito público. Os atos de gestão, de natureza patrimonial ou privada, como a locação de um imóvel pelo ente em condições de mercado, seguem regras diferentes. Veja ato de gestão, ato vinculado e ato discricionário.

Erros comuns

Praticar o ato por autoridade sem competência, ou sem delegação publicada.
Faltar motivação nos atos que afetam direitos.
Usar o ato para finalidade diversa da prevista na lei.
Não publicar o ato quando a publicação é condição de eficácia.
Confundir atos vinculados com discricionários e aplicar margem de escolha onde ela não existe.
Desfazer atos sem observar prazos e direitos adquiridos.

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Perguntas práticas

Todo ato precisa ser escrito? Em regra, sim, especialmente os que afetam direitos. Em situações de urgência, atos verbais podem ocorrer, mas devem ser formalizados e motivados em seguida.

O ato ilegal precisa ser cumprido? Em geral, o ato se presume legítimo e deve ser cumprido até ser anulado ou suspenso. As ordens manifestamente ilegais, porém, não obrigam, e o agente deve representar contra elas.

Perguntas frequentes sobre Ato administrativo

O que é ato administrativo?

É a manifestação de vontade da administração pública, no exercício de função administrativa, que cria, modifica ou extingue direitos e obrigações. Exige competência, finalidade, forma, motivo e objeto, e produz efeitos jurídicos imediatos. Exemplos são nomeação de servidor, alvará, multa e decreto.

Quais os elementos do ato administrativo?

Competência, finalidade, forma, motivo e objeto. A Lei 4.717/1965 (art. 2º) lista como casos de nulidade a incompetência, o vício de forma, a ilegalidade do objeto, a inexistência de motivos e o desvio de finalidade, o que sintetiza os elementos de validade do ato.

A administração pode anular seus próprios atos?

Sim. A Súmula 473 do STF afirma que a administração pode anular seus atos ilegais e revogá-los por conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada a apreciação judicial. A Lei 9.784/1999 trata da anulação, revogação e convalidação (arts. 53 a 55).

Todo ato precisa de motivação?

A Lei 9.784/1999 impõe a motivação, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, nos atos que neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses (art. 50). Em geral, a motivação é boa prática para todo ato relevante, e a ausência de motivo ou de motivação pode levar à anulação.

Qual a diferença entre ato vinculado e discricionário?

No ato vinculado, a lei estabelece todos os requisitos, e a administração apenas verifica se estão presentes, sem margem de escolha. No ato discricionário, a lei permite escolher, dentro de limites, a melhor solução por conveniência e oportunidade. Em ambos, o ato deve respeitar a lei e a finalidade pública.