O que é ato de gestão
A doutrina clássica do direito administrativo dividia os atos da administração em dois grupos. Nos atos de império, o Estado age como autoridade, impondo sua vontade ao particular. Nos atos de gestão, ele age em uma posição mais próxima à dos particulares, cuidando do próprio patrimônio e da prestação de seus serviços. Alugar um prédio para instalar uma repartição, comprar material de escritório, vender um bem desafetado, contratar um prestador e administrar o uso de seus imóveis são exemplos usuais.
A ideia por trás da classificação era separar o que o Estado faz com prerrogativas de poder público do que faz como mero administrador de bens e serviços. Por muito tempo, essa distinção serviu para discutir, por exemplo, em que casos o Estado poderia ser responsabilizado e como seus atos poderiam ser questionados.
Hoje, a distinção perdeu força
A divisão entre atos de império e de gestão é considerada ultrapassada por boa parte da doutrina moderna. O motivo é simples: todos os atos da administração pública se sujeitam ao regime de direito público, isto é, aos princípios do art. 37 da Constituição e às normas que regem licitações, contratos, gastos e controle. Um contrato de locação feito pela prefeitura, apesar de se parecer com um contrato entre particulares, exige justificativa, procedimento adequado, disponibilidade orçamentária e acompanhamento. Por isso, a classificação hoje é mais descritiva do que normativa.
Ainda assim, a expressão “ato de gestão” continua aparecendo em leis, decisões e manuais, e o gestor precisa saber o que ela significa para interpretar corretamente essas referências.
Onde o termo aparece
A Lei do Mandado de Segurança, por exemplo, exclui o cabimento da ação contra atos de gestão comercial praticados por administradores de empresas públicas, sociedades de economia mista e concessionárias (Lei 12.016/2009, art. 1º, § 2º). Contratos de locação, compra e administração de bens também são exemplos usuais. A exclusão trata de atos de natureza comercial dessas empresas e concessionárias, o que é diferente de dizer que todo ato de gestão da administração direta esteja fora do controle judicial. Texto: [Lei 12.016/2009 no Planalto](https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l12016.htm).
Como identificar um ato de gestão
Algumas perguntas ajudam:
- A administração está impondo algo ao particular por meio de poder de polícia, tributário ou sancionador? Se sim, tende a ser ato de império.
- Está administrando o patrimônio ou os serviços do ente, de forma semelhante a um particular? Se sim, tende a ser ato de gestão.
- O ato pode ser desfeito ou questionado pelas vias normais do direito público? Em ambos os casos, a resposta é afirmativa.
Imagine uma prefeitura que decide alugar um imóvel para instalar uma unidade de atendimento. Ela escolhe o imóvel, negocia o valor, assina o contrato e passa a pagar o aluguel. Isso é, em essência, um ato de gestão. Mas a prefeitura não pode agir como um particular qualquer: precisa justificar a necessidade, verificar se a hipótese permite a contratação sem licitação ou se exige procedimento, prever a despesa e fiscalizar o contrato. É a conjugação do ato de gestão com o regime de direito público.
Relação com a responsabilidade do Estado
Em tempos passados, a classificação servia para afirmar que o Estado só responderia por danos causados em atos de gestão. Essa visão foi abandonada: hoje a responsabilidade do Estado por danos a terceiros segue regras próprias, independentemente de o ato ser classificado como de império ou de gestão. Veja o verbete responsabilidade civil do Estado.
Cuidados do gestor
- Não se apoiar na natureza “privada” do ato para dispensar procedimentos: a atuação da administração é sempre regrada.
- Cumprir as exigências de licitação, contrato, publicidade e controle, mesmo em atos corriqueiros.
- Registrar a motivação das decisões de compra, locação, cessão e alienação de bens.
Erros comuns
- Imaginar que atos de gestão seguem apenas o Código Civil.
- Usar a classificação para afastar o controle judicial ou dos tribunais de contas.
- Confundir ato de gestão da administração com ato de gestão comercial de empresas estatais, que tem tratamento específico na lei do mandado de segurança.
- Tratar a distinção como se ainda fosse a principal chave para decidir a validade dos atos.
Veja também
Para contrastar os dois conceitos, leia o verbete ato de império. Para o quadro geral dos atos da administração, veja ato administrativo.
Atos de gestão na prática municipal
No cotidiano de uma prefeitura, a maior parte do que se faz é gestão do patrimônio e dos serviços: contratar fornecedores, alugar e conservar imóveis, vender bens que deixaram de ser úteis, ceder o uso de espaços, administrar frotas, estoques e equipamentos. Cada uma dessas atividades tem regras próprias de direito público. Para a compra e a contratação de serviços, a regra geral é a licitação, com as exceções legais; para bens, aplicam-se as normas de uso, cessão e alienação; para pessoal, as regras de ingresso e remuneração. O rótulo “ato de gestão” não elimina nenhuma dessas exigências. Ele apenas descreve que o poder público está cuidando daquilo que administra, sem estar impondo obrigações a terceiros por autoridade.
Por que o gestor deve conhecer a distinção
Mesmo sem peso normativo central, entender a classificação ajuda em três situações. Primeiro, ao ler decisões e pareceres antigos, que ainda usam os termos. Segundo, ao interpretar normas como a que limita o mandado de segurança contra atos de gestão comercial de empresas estatais e concessionárias. Terceiro, ao preparar defesas: saber se o ato impugnado é de império ou de gestão ajuda a identificar as regras de procedimento que deveriam ter sido seguidas e as vias de questionamento disponíveis ao interessado.
