O ato normativo é a norma que vale para todos os que estiverem na situação prevista, e não para uma pessoa determinada. Leis, decretos regulamentares, resoluções, portarias normativas e instruções normativas são exemplos. A nomeação de um servidor, por exemplo, é ato concreto; o decreto que regulamenta o processo de nomeação é ato normativo. Entender a diferença é importante porque cada tipo tem formas de controle e de impugnação distintas.
O que é ato normativo
É o ato que contém regra geral e abstrata. Geral, porque se aplica a todos que se enquadrem na hipótese. Abstrato, porque não se dirige a um caso já ocorrido, mas a situações futuras e indeterminadas. Já o ato de efeito concreto atinge uma pessoa ou situação específica e se esgota na sua aplicação.
Exemplos
| Ato normativo | Ato de efeito concreto |
|---|---|
| Lei que institui o programa de incentivo | Decreto que nomeia o coordenador do programa |
| Decreto que regulamenta o cadastro de beneficiários | Portaria que concede licença a um servidor |
| Instrução normativa sobre o fluxo de pagamentos | Decreto que abre crédito adicional específico |
| Resolução que altera o Regimento Interno | Decreto que declara utilidade pública de um imóvel |
Por que a distinção importa
- Controle de constitucionalidade: a Constituição prevê instrumentos específicos para questionar leis e atos normativos, como a representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos municipais perante o Tribunal de Justiça (art. 125, §2º).
- Sustação pelo Legislativo: o Legislativo pode sustar atos normativos do Executivo que exorbitem do poder regulamentar (modelo do art. 49, V).
- Técnica de redação: a Lei Complementar nº 95/1998 estabelece que suas regras se aplicam, no que couber, a decretos e demais atos de regulamentação (art. 1º, parágrafo único).
- Publicidade e vigência: atos normativos exigem publicação oficial para produzir efeitos gerais.
Base legal
O art. 125, §2º, da Constituição prevê a representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição estadual. O modelo do art. 49, V, dá ao Legislativo a competência de sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa. A LC 95/1998, art. 1º, parágrafo único, estende suas disposições, no que couber, aos decretos e demais atos de regulamentação expedidos por órgãos do Poder Executivo. Lei Complementar 95/1998 (Câmara dos Deputados) e Constituição Federal (Câmara dos Deputados).
Como funciona na prática
- Antes de redigir um ato, a autoridade se pergunta: a regra vale para todos os casos futuros ou resolve uma situação específica?
- Se é geral e abstrata, trata-se de ato normativo: exige competência da autoridade, base legal, técnica de redação e publicação.
- Se é concreta, pode ser decidida por ato administrativo individual, com motivação.
- No controle, atos normativos podem ser questionados em abstrato; atos concretos, em regra, em ações individuais.
Exemplo ilustrativo: o prefeito edita decreto que estabelece, para todas as feiras do município, novos horários de funcionamento. O decreto é normativo. Já a portaria que autoriza determinada feira a funcionar em horário especial em um dia específico é ato concreto.
Hierarquia dos atos normativos
Em geral, a Constituição está no topo, seguida das leis e, abaixo delas, dos atos infralegais: decretos, portarias, instruções normativas. Um ato de nível inferior não pode contrariar um de nível superior. Em caso de conflito, prevalece o superior, e o inferior pode ser anulado. Veja decreto regulamentar, portaria e instrução normativa.
Erros comuns
- Usar ato concreto para criar regra geral, como autorizar por portaria individual o que deveria ser regulado por decreto.
- Usar ato normativo infralegal para criar obrigação que só a lei pode criar.
- Não publicar o ato normativo, o que o deixa sem eficácia geral.
- Deixar de consolidar atos normativos, criando contradições.
- Confundir ato normativo com lei: nem todo ato normativo é lei.
Dúvidas frequentes
Portaria é ato normativo? Pode ser, se tratar de regra geral; se só designa alguém, é concreta. Lei é ato normativo? Sim, a lei é o ato normativo por excelência. Quem controla? O Judiciário, o Legislativo e os órgãos de controle, cada um no seu campo.
Como classificar um ato antes de editá-lo
Um roteiro rápido ajuda: (1) a regra vale para quantos casos? Se vale para todos os que se enquadrem na hipótese, é normativa. (2) Ela cria direitos ou obrigações novos? Se sim, exige lei. (3) Ela apenas detalha a execução da lei? Então cabe decreto, portaria ou instrução normativa, conforme o alcance. (4) Ela decide um caso específico? Então é ato concreto, que exige motivação e identificação do destinatário. Esse roteiro evita que atos concretos sejam usados para criar regras gerais e que regras gerais sejam disfarçadas de decisões individuais.
Publicidade e vigência dos atos normativos
Atos normativos exigem divulgação oficial adequada, porque obrigam um conjunto indeterminado de pessoas. A cláusula de vigência, a numeração e a consolidação são cuidados essenciais. Veja publicação da lei e consolidação das leis, cujas lógicas se estendem, com as devidas adaptações, aos demais atos normativos do município.
