O que é concessão de garantia
Quando um ente promete honrar a dívida de outra entidade, caso ela não pague, está concedendo uma garantia. A LRF define concessão de garantia como o compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada (art. 29, IV). É um compromisso condicional: se tudo correr bem, o ente nunca precisará pagar; se o devedor principal falhar, o garantidor assume a dívida. Esse caráter condicional é o que torna a garantia um risco fiscal relevante.
Para que serve
A garantia facilita o acesso a crédito por entes e entidades que, sozinhos, não teriam condições de obter financiamento em boas condições. Por exemplo, a União pode garantir uma operação de um município para que ele consiga juros menores. Em contrapartida, o garantidor assume risco, e por isso a lei impõe limites e condições rigorosas.
Regras principais do art. 40
Os entes podem conceder garantia em operações de crédito internas ou externas, observados os limites e condições fixados pelo Senado Federal, as normas do art. 32 e, no caso da União, as normas de classificação de capacidade de pagamento (art. 40). As regras principais são:
- a garantia estará condicionada ao oferecimento de contragarantia, em valor igual ou superior ao da garantia a ser concedida, e à adimplência da entidade que a pleiteia;
- é nula a garantia concedida acima dos limites fixados pelo Senado Federal;
- é vedado às entidades da administração indireta, inclusive suas empresas controladas e subsidiárias, conceder garantia, ainda que com recursos de fundos, com exceções previstas na lei;
- o ente cuja dívida tenha sido honrada pela União ou por Estado ficará sem acesso a novos créditos ou financiamentos até a total liquidação da mesma.
Como funciona na prática
- Uma entidade vinculada ao ente, ou outro ente, pleiteia a garantia para uma operação de crédito.
- O garantidor verifica a adimplência do pleiteante e os limites fixados pelo Senado.
- Exige contragarantia em valor igual ou superior ao da garantia.
- Formaliza a garantia por instrumento adequado, com autorização legislativa quando exigida.
- Acompanha a operação garantida e registra o risco como passivo contingente, até que a garantia seja executada ou extinta.
- Informa o montante de garantias concedidas no RGF.
Imagine que uma autarquia municipal quer financiar um projeto e solicita garantia ao município. A prefeitura precisa verificar se está dentro dos limites do Senado, exigir da autarquia contragarantia em valor igual ou superior e acompanhar o cumprimento do contrato. Se, no futuro, a autarquia deixar de pagar, a prefeitura terá de honrar a dívida e buscar o ressarcimento por meio da contragarantia.
Município como beneficiário de garantia
O município também pode ser beneficiário de garantia da União ou do Estado, em operações de crédito. Nesse caso, a exigência de contragarantia recai sobre ele, geralmente por meio da vinculação de receitas tributárias e de transferências constitucionais, com poderes para o garantidor reter e quitar a dívida vencida (art. 40, §1º, II). Isso torna a gestão do caixa mais sensível, porque o atraso pode levar à retenção automática de recursos.
Fiscalização e transparência
O Relatório de Gestão Fiscal compara o montante das garantias concedidas com os limites (art. 55, I, “c”). Além disso, por ser uma obrigação que depende de evento futuro, a garantia deve ser tratada como risco fiscal, avaliada no Anexo de Riscos Fiscais da LDO e divulgada em notas explicativas, conforme a classificação contábil aplicável ao caso. Veja passivo contingente.
Diferença entre garantia e contragarantia
A garantia é o compromisso de pagar a dívida de outro, em caso de inadimplência. A contragarantia é o que o beneficiado oferece ao garantidor, para que ele possa recuperar o que pagar. Uma protege o credor; a outra, o garantidor. A LRF exige as duas, de modo que o risco do garantidor seja coberto.
Base legal
- LC 101/2000 (LRF): art. 29, IV (definição), art. 40 (limites, condições e vedações) e art. 55, I, “c” (RGF).
- Resoluções do Senado Federal: limites aplicáveis às garantias.
Boas práticas de gestão de garantias
Quem concede garantia deve tratá-la como compromisso de longo prazo. Isso significa manter cadastro de todas as garantias vigentes, com valor, prazo, devedor principal e contragarantia, acompanhar a situação financeira do beneficiário e exigir relatórios periódicos. Também significa avaliar, na elaboração da LDO, a probabilidade de execução de cada garantia e prever, no Anexo de Riscos Fiscais, as providências caso se concretize. Quando houver sinais de dificuldade do devedor, o garantidor deve agir antes da inadimplência, renegociando ou reforçando a contragarantia, para reduzir o prejuízo potencial ao erário.
Erros comuns
- Conceder garantia sem contragarantia, ou com contragarantia de valor inferior.
- Ultrapassar os limites fixados pelo Senado, tornando a garantia nula.
- Permitir que entidades da administração indireta concedam garantia.
- Não registrar nem divulgar o risco, deixando de avaliá-lo no Anexo de Riscos Fiscais.
- Deixar de acompanhar o desempenho da operação garantida.
