O que é orçamento de investimento das estatais
O orçamento de investimento é a terceira parte da Lei Orçamentária Anual, ao lado do orçamento fiscal e do orçamento da seguridade social. A Constituição inclui na LOA o orçamento de investimento das empresas em que o ente da Federação, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto (art. 165, §5º, II). Ele não reúne toda a despesa dessas empresas, mas apenas os seus investimentos.
Em muitos municípios esse orçamento simplesmente não existe, porque a prefeitura não controla nenhuma empresa. Onde há, costuma tratar-se de empresas de saneamento, transporte coletivo, urbanização, iluminação ou desenvolvimento local.
Para que serve
As empresas estatais têm receita própria, em geral decorrente de tarifas e preços, e seguem regras de contabilidade empresarial. Por isso, não faria sentido incluir toda a sua operação no orçamento público. Mas os investimentos que elas realizam, como ampliação de redes e compra de frota, afetam o patrimônio do ente controlador e precisam ser conhecidos e autorizados pelo Legislativo. O orçamento de investimento dá essa visibilidade: informa quanto cada empresa pretende investir no exercício e com quais fontes de financiamento.
Empresa dependente e não dependente
A LRF distingue dois tipos de empresa controlada. A empresa estatal dependente é a empresa controlada que recebe do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal, custeio em geral ou capital, excluídos, no caso do capital, os recursos provenientes de aumento de participação acionária (art. 2º, III). Essas empresas integram o orçamento fiscal ou da seguridade, e a LRF as trata como parte do ente para fins de limites de pessoal, dívida e transparência (art. 1º, §3º, I, “b”). Já a empresa não dependente, que se sustenta com receita própria, entra no orçamento de investimento apenas pelos seus investimentos.
Essa diferença muda a forma de acompanhar as contas. Uma companhia dependente tem suas despesas com pessoal somadas à folha da prefeitura para verificar o limite da LRF. Uma não dependente, não.
Como funciona na prática
Imagine uma prefeitura de pequeno porte que controla uma empresa municipal de saneamento sem dependência de recursos do Tesouro. O roteiro costuma ser:
- A empresa elabora o plano de investimentos do exercício, com as obras e equipamentos que pretende realizar.
- Indica as fontes de financiamento: recursos próprios, operações de crédito, transferências de capital ou outras.
- O setor de planejamento da prefeitura consolida os planos de todas as empresas controladas.
- A proposta de LOA traz o quadro do orçamento de investimento, com o total por empresa e por função.
- Aprovada a lei, a empresa executa seus investimentos e presta contas conforme as normas aplicáveis.
Se a empresa assinar contrato de gestão com o ente controlador, definindo metas de desempenho, a LRF reconhece que ela terá autonomia gerencial, orçamentária e financeira (art. 47), nos termos do contrato.
Base legal
- Constituição Federal, art. 165, §5º, II.
- Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), arts. 1º, §3º, I, “b”, 2º, II e III, e 47.
A classificação de cada empresa como dependente ou não depende da realidade financeira e das informações enviadas ao Tesouro; confira com a contabilidade do seu município e as orientações do tribunal de contas local.
Diferença entre orçamento de investimento e orçamento fiscal
O orçamento fiscal reúne a administração direta, os fundos, as autarquias e as fundações, além das estatais dependentes. O orçamento de investimento é restrito aos investimentos das estatais não dependentes. A distinção é a mesma que separa o dinheiro que sai dos cofres públicos para sustentar uma entidade do dinheiro que a própria empresa gera e reinveste.
Como o controle enxerga o orçamento de investimento
O Legislativo aprova o quadro de investimentos junto com a LOA, e o Tribunal de Contas costuma comparar o que foi previsto com o que a empresa efetivamente realizou. Se o investimento previsto depende de operação de crédito, vale lembrar que a LRF impõe condições e limites ao endividamento do ente, e o aval ou garantia concedido pelo município a uma estatal também entra nessa análise. Por isso, a gestão do orçamento de investimento deve conversar com a área responsável pela dívida e pelas garantias, e não ser tratada como um anexo sem importância. Documentar o plano de investimentos, as fontes e os cronogramas de cada empresa torna a prestação de contas mais simples.
Erros comuns
- Montar orçamento de investimento no município que não tem empresa controlada.
- Incluir no orçamento de investimento uma empresa que depende do Tesouro para pagar pessoal ou custeio.
- Deixar de somar a folha da empresa dependente ao limite de despesa com pessoal do município.
- Apresentar a despesa total da empresa, e não apenas seus investimentos.
- Ignorar o contrato de gestão ao tratar de autonomia e metas.
- Esquecer de indicar as fontes de financiamento do investimento.
Resumo para o gestor
Se a prefeitura não controla empresas, o assunto não se aplica. Se controla, é preciso saber se cada uma é dependente ou não, porque disso decorrem a forma de orçamentação, a inclusão nos limites da LRF e as obrigações de transparência.