O orçamento público é, ao mesmo tempo, plano, autorização e limite. É plano porque diz o que o governo pretende fazer; é autorização porque só se gasta o que a lei permite; e é limite porque o gasto não pode exceder os créditos concedidos (Lei 4.320/1964, art. 59).
As três leis do ciclo
A Constituição (art. 165) exige leis de iniciativa do Executivo para o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. Elas funcionam em cascata: o PPA define o médio prazo, a LDO escolhe prioridades do ano e a LOA fixa os valores.
Etapas
- Elaboração: o Executivo estima receitas, reúne as propostas dos órgãos e dos demais Poderes, e monta o projeto.
- Aprovação: o Legislativo analisa, pode emendar dentro dos limites constitucionais e vota.
- Execução: empenho, liquidação e pagamento, com acompanhamento bimestral (RREO) e quadrimestral (RGF).
- Controle e avaliação: controle interno, Tribunal de Contas e Câmara, além da transparência para o cidadão.
Princípios e regras
A Lei 4.320/1964 estabelece normas gerais para elaboração e controle de orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Entre os princípios, estão unidade, universalidade e anualidade (art. 2º). A LRF acrescenta planejamento, transparência e responsabilidade fiscal. Na Constituição, valem as vedações do art. 167: não se pode iniciar programa fora da LOA, gastar acima dos créditos ou conceder créditos ilimitados (incisos I, II e VII). O que não está autorizado no orçamento não pode ser gasto.
Transparência
Planos, orçamentos, LDOs e prestações de contas devem ser amplamente divulgados, inclusive em meio eletrônico, e a sociedade deve poder acompanhar a execução em tempo real (LRF, art. 48 e §1º, II).
Erros comuns
- Tratar o orçamento como peça burocrática e não como instrumento de gestão.
- Fazer audiências públicas só formais, sem registrar contribuições.
- Aprovar créditos adicionais em volume que descaracteriza a LOA.
- Confundir orçamento (previsão) com caixa (dinheiro disponível).
Orçamento público em linguagem simples
Pense no orçamento público como o planejamento financeiro de uma família, só que aprovado em lei e com regras rígidas. Ele diz de onde virá o dinheiro (receitas, como impostos e transferências) e para onde vai (despesas, como saúde, educação e obras). A diferença é que a família decide sozinha; no setor público, o gestor só pode gastar o que o Legislativo autorizou, na finalidade para a qual foi autorizado e dentro do limite aprovado.
Para que serve o orçamento
- Planejar: transforma prioridades de governo em programas e valores.
- Autorizar: dá ao gestor o direito de gastar, e só até o limite aprovado.
- Controlar: permite que o Legislativo, o controle interno, o Tribunal de Contas e a sociedade verifiquem se o gasto foi o que a lei autorizou.
- Dar transparência: mostra ao cidadão como o dinheiro público é arrecadado e aplicado.
Do plano ao gasto: como o ciclo funciona
- O PPA define as diretrizes de quatro anos.
- A LDO escolhe as prioridades do ano e fixa as regras.
- A LOA autoriza as despesas e estima as receitas.
- Durante o ano, o Executivo executa a despesa pelas etapas de empenho, liquidação e pagamento.
- Os relatórios bimestrais (RREO) e quadrimestrais (RGF) acompanham a execução.
- No fim do exercício, as contas são encerradas, e o balanço é prestado ao controle externo.
Exemplo hipotético: um município pretende construir uma creche. Primeiro, a obra aparece no PPA como programa de médio prazo. A LDO a elege como prioridade do ano. A LOA reserva a dotação necessária. Só então o município pode licitar, empenhar o valor contratado, liquidar cada medição e pagar. Se qualquer elo faltar, a despesa fica sem amparo legal.
Diferença entre orçamento e caixa
É um dos erros mais comuns: achar que ter dotação orçamentária significa ter dinheiro. O orçamento é a autorização para gastar; o caixa é o dinheiro que efetivamente está na conta. O gestor pode ter dotação sobrando e caixa vazio, ou o contrário. Por isso, a LRF exige programação financeira e cronograma de desembolso, e por isso a disponibilidade de caixa é verificada antes de assumir compromissos, principalmente no fim do mandato. Veja também programação financeira.
Princípios que orientam o orçamento
Alguns princípios ajudam a entender as regras: o da anualidade (a LOA vale por um exercício), o da universalidade (todas as receitas e despesas devem constar do orçamento), o da unidade (cada ente tem um orçamento) e o da exclusividade (a lei orçamentária não trata de assunto estranho, salvo as exceções constitucionais). Eles aparecem na Lei 4.320/1964 e na Constituição, e funcionam como balizas para elaborar e fiscalizar.
Como o cidadão e o vereador podem acompanhar
- Consultando o portal de transparência do município, onde devem estar publicados planos, orçamentos e a execução em tempo real.
- Participando das audiências públicas de elaboração e de avaliação de metas.
- Lendo os relatórios bimestrais e quadrimestrais da LRF.
- No caso dos vereadores, analisando o projeto de lei, propondo emendas dentro dos limites e fiscalizando a execução.
