A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é aprovada todos os anos, antes da LOA. Ela diz quais metas do PPA serão prioridade no exercício seguinte e estabelece as regras do jogo para montar e executar o orçamento.
Para que serve
A Constituição atribui à LDO as metas e prioridades da administração, as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, a orientação para elaborar a LOA e as regras sobre alterações na legislação tributária (art. 165, §2º). A LRF acrescentou conteúdos obrigatórios. A LDO deve dispor sobre:
- equilíbrio entre receitas e despesas;
- critérios e forma de limitação de empenho;
- normas de controle de custos e avaliação de resultados dos programas;
- condições para transferir recursos a entidades públicas e privadas (LRF, art. 4º, I);
- o montante e a forma de uso da reserva de contingência (LRF, art. 5º, III).
Também é a LDO que traz a autorização específica exigida para conceder vantagem, criar cargos ou alterar estrutura de carreiras (CF, art. 169, §1º, II). Sem ela, a criação de cargos e o reajuste que não seja revisão geral ficam impedidos.
Anexos obrigatórios
O projeto leva o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais, que avalia passivos contingentes e outros riscos às contas públicas (LRF, art. 4º, §§1º a 3º).
Como funciona na prática
O Executivo envia o projeto no prazo da Lei Orgânica, a Câmara aprova, e a LDO aprovada passa a orientar a proposta orçamentária do ano seguinte. Quando a Lei Orgânica prevê emendas impositivas, é comum que a LDO regule o cronograma de análise de impedimentos técnicos e os critérios de execução equitativa, seguindo o modelo federal.
Erros comuns
- Metas fiscais sem memória de cálculo e sem coerência com o PPA e com o histórico dos três últimos exercícios.
- Esquecer a autorização para criar cargos ou conceder vantagens, travando a reforma administrativa no meio do ano.
- Deixar a limitação de empenho sem critérios claros, o que gera conflito na hora do contingenciamento.
- Anexo de Riscos Fiscais genérico, sem listar ações judiciais, precatórios e demais passivos.
- Usar a LDO para tratar de matéria alheia ao seu conteúdo, em vez de lei própria.
O papel da LDO no dia a dia da gestão
A LDO costuma ser lembrada só na hora da votação, mas ela comanda o ano inteiro. É nela que estão as regras que dizem, por exemplo, se o município pode contratar pessoal, reajustar salários, conceder renúncia de receita ou transferir recursos a entidades. Também é ela que estabelece como será feito o bloqueio de despesas se a arrecadação ficar abaixo do previsto. Ignorar a LDO é descobrir tarde demais que uma medida importante não tem amparo legal.
Roteiro de elaboração
- Escolha das prioridades. A equipe de planejamento seleciona, entre as metas do PPA, as que serão prioritárias no exercício seguinte.
- Metas fiscais. Projetam-se receitas, despesas, resultado e dívida, com memória de cálculo, compondo o Anexo de Metas Fiscais.
- Riscos fiscais. Listam-se passivos contingentes e riscos que podem afetar as contas, formando o Anexo de Riscos Fiscais.
- Regras de execução. Definem-se critérios de limitação de empenho, condições para transferências e autorizações de pessoal.
- Audiência e envio. O projeto é discutido com a sociedade, quando a lei local assim prevê, e enviado à Câmara.
- Votação e sanção. Aprovada a lei, ela orienta a elaboração da proposta orçamentária.
Exemplo hipotético: uma prefeitura de pequeno porte planeja convocar aprovados em concurso no segundo semestre. Se a LDO não trouxer a autorização específica exigida pela Constituição para admissão de pessoal, criação de cargos ou concessão de vantagens (art. 169, § 1º, II), além da prévia dotação orçamentária (inciso I), a medida ficará travada. Por isso, a equipe de pessoal precisa conversar com o planejamento antes do fechamento da LDO, e não depois.
Diferença entre LDO e LOA
A LDO não autoriza gasto: ela fixa as regras e as prioridades. Quem autoriza a despesa é a LOA, com valores por órgão e dotação. Pense na LDO como o regulamento do jogo e na LOA como o placar autorizado. Se o regulamento mudar durante o exercício, a execução do orçamento também muda, por isso as alterações da LDO devem ser tratadas com cautela.
Metas fiscais, riscos e transparência
O Anexo de Metas Fiscais apresenta o que o ente pretende alcançar em receita, despesa, resultado e dívida, comparando com exercícios anteriores. O Anexo de Riscos Fiscais mostra eventos que podem afetar as contas: ações judiciais, precatórios, dívidas contestadas, queda de receita. A transparência aparece na divulgação desses documentos e na realização de audiências de avaliação das metas fiscais, para que a sociedade acompanhe se o planejado está sendo cumprido.
Perguntas que o gestor deve se fazer antes de aprovar a LDO
- As metas fiscais são realistas, à luz do histórico e do cenário esperado?
- A LDO traz as autorizações necessárias para as medidas de pessoal planejadas?
- Os critérios de limitação de empenho estão claros e protegem as despesas essenciais?
- Há previsão de reserva de contingência suficiente para os riscos listados?
- As regras sobre emendas parlamentares e transferências estão alinhadas com a Lei Orgânica?
