O Plano Plurianual (PPA) é a primeira das três leis do ciclo orçamentário. Ele traduz o plano de governo em programas, objetivos e metas, de forma regionalizada, e serve de base para a LDO e para a LOA. Quem não está no PPA, em regra, não entra no orçamento.
Para que serve
O PPA organiza o que o governo pretende entregar ao longo do mandato. A Constituição determina que ele estabeleça, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas para as despesas de capital (obras, equipamentos) e as delas decorrentes, além dos programas de duração continuada (art. 165, §1º). Na prática, é nele que cada programa ganha indicadores, metas físicas e financeiras e uma previsão de recursos por ano.
Base legal e vigência
- Constituição Federal, art. 165, I e §1º: a lei de iniciativa do Poder Executivo institui o plano plurianual.
- Art. 167, §1º: nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro pode ser iniciado sem prévia inclusão no PPA, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
- LRF, art. 5º, §5º: a lei orçamentária não pode consignar dotação para investimento com duração superior a um exercício que não esteja previsto no PPA ou em lei que autorize sua inclusão.
Pelo modelo do ADCT (art. 35, §2º, I), o PPA vale até o final do primeiro exercício do mandato seguinte. Isso significa que o prefeito executa, no primeiro ano, o plano deixado pelo antecessor e, a partir do segundo, o seu. No município, os prazos de envio à Câmara e a tramitação ficam na Lei Orgânica; confira a do seu município.
Como funciona na prática
O Executivo elabora o projeto (diagnóstico, programas, ações, indicadores, previsão de recursos), consulta a sociedade em audiência pública, envia à Câmara e, aprovada a lei, acompanha a execução por meio de relatórios de avaliação. Revisões anuais são comuns e costumam ser feitas por lei específica, para incluir programas e ajustar metas.
Erros comuns
- Copiar o PPA anterior, com programas genéricos e sem indicadores mensuráveis.
- Iniciar obra de mais de um exercício sem que ela conste do PPA ou de lei que a inclua.
- Elaborar o PPA sem ligação com o plano de governo e com as demandas ouvidas na audiência pública.
- Deixar de revisar o PPA quando surgem programas novos, criando despesa sem amparo.
- Montar a LDO e a LOA como se o PPA não existisse, quebrando a cadeia de planejamento.
Quem faz o PPA e o que ele precisa trazer
O PPA é de iniciativa do Poder Executivo: o prefeito envia o projeto à Câmara Municipal, que o analisa, pode propor emendas dentro do que a Lei Orgânica e a Constituição permitem e vota. Na prática, a elaboração envolve todas as secretarias, porque cada uma precisa dizer quais programas pretende executar, com que metas e com que recursos. Um PPA bem feito costuma trazer: diagnóstico da situação do município, diretrizes e objetivos estratégicos, programas com indicadores, metas físicas e financeiras por ano e a regionalização das ações, isto é, onde cada entrega acontecerá no território.
Passo a passo para elaborar o PPA
- Diagnóstico. Levantam-se os dados da realidade local: saúde, educação, assistência, infraestrutura, finanças. Sem diagnóstico, o plano vira lista de desejos.
- Escuta da sociedade. A audiência pública e outros canais de participação ajudam a captar demandas. A LRF (art. 48, § 1º, I) trata do incentivo à participação popular e da realização de audiências públicas durante a elaboração dos planos e orçamentos.
- Definição de programas. Cada programa recebe objetivo, público-alvo, indicadores e responsáveis, em conexão com o programa de governo.
- Estimativa de recursos. Projetam-se as receitas e distribuem-se os valores por programa e por ano, respeitando a realidade fiscal.
- Envio e votação. O projeto segue para a Câmara no prazo da Lei Orgânica.
- Monitoramento e revisão. Ao longo dos quatro anos, o plano é acompanhado e ajustado por lei, conforme necessidade.
Exemplo hipotético: uma prefeitura de pequeno porte inclui no PPA a construção de uma unidade de saúde que levará três anos para ficar pronta. Como a obra ultrapassa um exercício financeiro, ela precisa estar prevista no PPA ou em lei que autorize sua inclusão. Se o gestor esquecer, o investimento não poderá ser iniciado sem que a lei seja ajustada, sob risco de infração à Constituição e à LRF.
Diferença entre PPA, LDO e LOA
| Lei | Horizonte | Função principal |
|---|---|---|
| PPA | Médio prazo (quatro anos) | Define diretrizes, objetivos, metas e programas |
| LDO | Anual | Escolhe prioridades do ano e fixa regras e metas fiscais |
| LOA | Anual | Estima receitas e autoriza as despesas de cada órgão |
A cadeia funciona de cima para baixo: a LDO escolhe, entre as metas do PPA, as que serão prioridade no exercício, e a LOA coloca o dinheiro. Por isso, quando o PPA é fraco, o orçamento anual perde a direção.
Como saber se o PPA está funcionando
- Cada programa tem indicador e meta que possam ser medidos?
- Os investimentos plurianuais do município estão todos previstos?
- Os relatórios de acompanhamento são produzidos e discutidos?
- As revisões acontecem por lei antes de a despesa ser criada, e não depois?
- A população consegue entender e acessar o plano no portal de transparência?
