O que é o princípio da anualidade orçamentária
O princípio da anualidade estabelece que o orçamento público é elaborado e executado em períodos de um ano. É um dos três princípios que a Lei 4.320/1964 impõe à Lei do Orçamento (art. 2º), ao lado da unidade e da universalidade. A mesma lei determina que o exercício financeiro coincide com o ano civil (art. 34) e que pertencem ao exercício as receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente empenhadas (art. 35).
A Constituição reforça a ideia ao prever a lei orçamentária anual como um dos instrumentos de planejamento (art. 165, III), ao lado do plano plurianual e das diretrizes orçamentárias.
Para que serve
A anualidade dá previsibilidade e permite o controle. Ao fechar as contas todo ano, o Legislativo, os tribunais de contas e a população conseguem avaliar o que foi planejado e o que foi feito. Também evita que um governo comprometa recursos de exercícios futuros sem autorização, o que feriria o planejamento e o equilíbrio fiscal.
Como funciona na prática
Imagine uma prefeitura de pequeno porte que autoriza, na LOA, uma reforma de escola. O tratamento correto, à luz da anualidade, seria:
- A dotação aprovada serve às obrigações daquele exercício. O empenho é emitido no ano em que a obrigação nasce.
- Se o serviço é prestado e liquidado até 31 de dezembro, a despesa é paga no ano ou inscrita em restos a pagar.
- Se o contrato atravessa vários exercícios, o gestor empenha apenas o que será executado em cada ano e prevê a continuidade nas leis orçamentárias seguintes.
- No fechamento, o saldo de dotações não utilizadas é cancelado: o orçamento é encerrado.
O MCASP, ao tratar de empenhos globais de despesas parceladas, recomenda, em atenção à anualidade, que não se use dotação de um exercício para cumprir obrigações em exercícios futuros. Também alerta que empenhar contratos plurianuais por seus montantes totais pode gerar uso excessivo de restos a pagar não processados.
Exceções previstas na Constituição
- Créditos especiais e extraordinários: têm vigência no exercício em que foram autorizados. Se a autorização for promulgada nos últimos quatro meses do exercício, podem ser reabertos nos limites de seus saldos e incorporados ao orçamento do exercício seguinte (art. 167, §2º).
- Investimentos plurianuais: nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro pode ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade (art. 167, §1º).
- Restos a pagar: despesas empenhadas e não pagas até 31 de dezembro (Lei 4.320, art. 36), que mantêm sua existência como obrigação mesmo após o encerramento do exercício.
Base legal
- Lei 4.320/1964, arts. 2º, 34, 35 e 36.
- Constituição Federal, art. 165, III, e art. 167, §§1º e 2º.
- MCASP, 11ª edição.
Diferença entre anualidade e plurianualidade
A anualidade é característica da LOA. O plano plurianual (PPA) tem vigência de quatro anos e organiza programas e investimentos de duração superior a um exercício. Os dois instrumentos se complementam: o PPA indica o rumo, e cada LOA detalha o que será executado naquele ano.
Exemplo ilustrativo de fim de exercício
Imagine que, em novembro, uma prefeitura de pequeno porte perceba que sobrou saldo em uma dotação de material de consumo. A tentação é empenhar todo o saldo em dezembro, contratando uma compra grande para entrega “no ano que vem”, só para não perder a dotação. Essa prática é problemática: o empenho deve corresponder a uma obrigação real do exercício, e a despesa só nasce quando há contratação ou compromisso legítimo. Empenhar sem necessidade infla os restos a pagar, compromete o caixa do ano seguinte e pode contrariar, no fim do mandato, a regra da LRF que veda assumir obrigação que não possa ser paga integralmente no exercício ou com parcelas a pagar no seguinte, sem disponibilidade de caixa (art. 42). O caminho correto é deixar o saldo sem uso, e, se houver necessidade real em outra área, reorganizar por meio de crédito adicional com autorização legal.
Como o gestor pode se organizar
Um calendário simples ajuda: acompanhar a execução mensal por dotação, identificar saldos ociosos até o terceiro trimestre, planejar créditos adicionais antes de outubro e preparar o encerramento com conciliação de empenhos, liquidações e pagamentos. A anualidade, bem observada, reduz o número de ajustes de última hora e facilita a prestação de contas ao Tribunal de Contas.
Erros comuns
- Empenhar no fim do ano despesas cujo serviço ainda não foi prestado, apenas para “salvar” o saldo da dotação.
- Empenhar contratos de vários anos pelo valor total, em vez de empenhar a parcela do exercício.
- Iniciar investimento que atravessa exercícios sem previsão no PPA.
- Reabrir crédito especial ou extraordinário sem observar a regra dos quatro meses finais.
- Deixar restos a pagar acumularem sem lastro financeiro (a LRF veda, no fim de mandato, obrigação sem disponibilidade de caixa).
- Tratar o saldo da dotação como se pudesse ser transferido automaticamente ao ano seguinte.