Princípio da universalidade orçamentária

O que é o princípio da universalidade orçamentária

O princípio da universalidade determina que o orçamento deve ser completo: nenhuma receita e nenhuma despesa do ente pode ficar de fora da lei. A Lei 4.320/1964 impõe esse princípio à Lei do Orçamento (art. 2º) e o detalha em outros artigos: a lei compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas (art. 3º), e todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles, se devam realizar (art. 4º).

A Constituição reforça a ideia ao determinar que a LOA compreenda os orçamentos fiscal, de investimento e da seguridade social, que abrangem os Poderes, fundos, órgãos e entidades (art. 165, §5º).

Para que serve

A universalidade permite que o Legislativo e a sociedade conheçam, de uma vez, todo o dinheiro que entra e sai do ente. Sem ela, o gestor poderia usar receitas “por fora”, fazer despesas sem autorização ou compensar valores entre si sem transparência. É a base do controle: só se pode fiscalizar o que está registrado.

Orçamento bruto: sem deduções

A lei explica o princípio com a regra do “orçamento bruto”: todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções (art. 6º). Isso significa que o gestor não pode reter parte da arrecadação para pagar despesas antes de a receita ser registrada, nem lançar apenas o valor líquido de uma operação. A receita entra pelo total e a despesa sai pelo total.

Há uma regra para transferências entre entidades: as cotas de receita que uma entidade deve transferir a outra incluem-se, como despesa, no orçamento da entidade obrigada a transferi-las e, como receita, no orçamento da que as deva receber (art. 6º, §1º).

Como funciona na prática

Imagine uma prefeitura de pequeno porte que arrecada uma taxa de serviço e, para simplificar, pretende pagar o prestador diretamente com o valor recolhido, sem passar o dinheiro pelo caixa. À luz da universalidade:

1. A taxa deve ser registrada como receita pelo valor total, na classificação correta.
2. A despesa com o prestador deve ser empenhada e paga por dotação orçamentária própria.
3. O fluxo financeiro passa pela conta do ente, com registro nos dois lados.
4. O resultado aparece no balanço orçamentário, e os órgãos de controle conseguem verificar a operação.

O que a receita “extraorçamentária” tem a ver com isso

O MCASP lembra que, por força desse princípio, as receitas, via de regra, estão previstas na LOA, mas a ausência formal da previsão não lhes tira o caráter de orçamentárias: toda receita arrecadada é classificada como orçamentária (Lei 4.320, art. 57), exceto, entre outras, as operações de crédito por antecipação de receita. A Lei 4.320 exclui dessa regra as operações de crédito por antecipação da receita, a emissão de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e no passivo financeiros (art. 3º, parágrafo único). Os “ingressos extraorçamentários”, como depósitos e consignações, são movimentos de terceiros que passam pelo caixa sem pertencer ao ente.

Base legal

• Lei 4.320/1964, arts. 2º, 3º, 4º, 6º e 57.
• Constituição Federal, art. 165, §5º.
• MCASP, 11ª edição.

Diferença entre universalidade e unidade

A unidade diz que o orçamento é um só, com estrutura uniforme. A universalidade diz que esse orçamento deve conter tudo. Um orçamento pode ser único e, ainda assim, incompleto; por isso os dois princípios caminham juntos. Veja também o panorama dos princípios orçamentários.

Exemplo ilustrativo de falha de universalidade

Imagine que uma prefeitura de pequeno porte alugue um espaço público para eventos e que o responsável receba o pagamento em dinheiro e use parte do valor para comprar material de limpeza para o próprio local, repassando à tesouraria apenas o que sobrou. Aparentemente, o gasto é pequeno e útil, mas a operação rompe a universalidade: a receita foi registrada pelo valor líquido, e a despesa foi feita sem empenho, sem licitação ou dispensa regular e sem passar pelo controle contábil. Em auditoria, o fato seria apontado como falha de controle, e o responsável poderia ser chamado a explicar. O procedimento correto é recolher a receita integralmente e pagar a despesa pelas vias regulares, com empenho, liquidação e pagamento. Em organizações pequenas, esse tipo de “atalho” é a origem mais comum dos apontamentos sobre universalidade.

Cuidados ao incluir entidades e fundos

A universalidade também exige atenção aos fundos e às entidades da administração indireta. Cada fundo ou autarquia mantida com recursos do ente deve ter suas receitas e despesas incluídas na LOA e movimentadas por contas identificadas, sem ficar “à parte”. Isso vale tanto para fundos de saúde e assistência quanto para fundos de investimento, de previdência ou de desenvolvimento.

Erros comuns

• Pagar despesas diretamente com receita arrecadada, sem registrar os dois lados da operação.
• Lançar apenas o valor líquido de uma receita ou despesa.
• Manter contas bancárias ou fundos fora do controle do orçamento.
• Deixar de incluir na LOA a receita de operações de crédito autorizadas.
• Não incluir despesas de entidades da administração indireta que dependem do ente.
• Confundir receita extraorçamentária (de terceiros) com receita do município que “não precisa” passar pelo orçamento.