O parcelamento de contratos é um dos assuntos em que a eficiência de escala e o desenvolvimento local puxam em direções opostas. Comprar tudo de um único fornecedor simplifica a gestão, mas pode deixar de fora empresas pequenas e locais. O Government Performance Lab (GPL), da Harvard Kennedy School (HKS), tratou o tema em Unbundling Large Contracts to Diversify Your Vendor Pool, de Amanda Jaffe e Hope Patterson (1º de julho de 2023), e acompanhou um caso prático em Buffalo, no estado de Nova York.
A ideia em resumo
O texto reconhece que consolidar compras pode ser eficiente, por exemplo quando vários departamentos precisam do mesmo item, como material de escritório, e agrupar reduz custo e trabalho administrativo. Mas lembra que empresas grandes e bem estruturadas tendem a vencer os contratos maiores, enquanto as pequenas e locais não conseguem competir ou nem tentam, por falta de capacidade. Nas palavras do texto, muitas nem concorrem porque “they would never have the capacity to take on such a large project”. Os autores também perguntam por que uma empresa, que pode nem ser da jurisdição, deveria ficar com todo o benefício do gasto público se firmas menores poderiam fazer o trabalho. A página, porém, é uma introdução curta ao material completo, que está em PDF, e não detalha os passos do parcelamento nem traz dados.
O que as publicações mostram
Um caso do GPL ilustra o outro lado do problema: ouvir os fornecedores. Em Buffalo, em um projeto de 3 de dezembro de 2021, Strengthening Vendor Engagement to Better Support Women and Minority-Owned Businesses in Buffalo, NY, a prefeitura quis ouvir diretamente empresas de mulheres e de minorias sobre os obstáculos para vender à cidade, depois de uma longa história de desinvestimento em comunidades minoritárias. Com apoio do GPL, lançou uma pesquisa de engajamento de fornecedores, desenhada para alcançar até 3 mil empresas, a fim de entender a experiência delas e colher sugestões para comprar de forma mais efetiva e equitativa. A página foi publicada antes de os dados serem analisados, então não traz resultados, taxa de resposta nem mudanças adotadas.
Como aplicar no Brasil
A legislação brasileira tem pontos de apoio claros. A Lei 14.133/2021 elenca o parcelamento entre os princípios das compras (art. 40, V, b) e dos serviços (art. 47, II), quando for tecnicamente viável e economicamente vantajoso. Na aplicação, devem ser considerados a viabilidade de dividir o objeto em lotes, o aproveitamento das peculiaridades do mercado local e o dever de buscar a ampliação da competição e evitar a concentração de mercado (art. 40, § 2º; art. 47, § 1º, III). O estudo técnico preliminar deve justificar o parcelamento ou o não parcelamento (art. 18, § 1º, VIII). E a Lei Complementar 123/2006 exige tratamento diferenciado para microempresas e empresas de pequeno porte (art. 47), obriga a licitação exclusiva para elas nos itens de até R$ 80 mil (art. 48, I) e permite, de forma justificada, dar prioridade às ME e EPP sediadas no local ou na região, até 10% acima do melhor preço válido (art. 48, § 3º). A Lei 14.133/2021 aplica essas regras com os limites do seu art. 4º. Um roteiro:
- Revise os cinco maiores contratos e pergunte: o objeto pode ser dividido por lote, por região ou por tipo de item sem perder qualidade?
- Calcule os dois lados. Compare a economia de escala de um contrato único com o custo de gerir vários contratos e com os ganhos de mais competição. Registre a conclusão no estudo técnico preliminar.
- Ouça os fornecedores locais. Faça uma pesquisa curta, no estilo de Buffalo, perguntando por que não participam: exigências de habilitação, garantias, prazo de pagamento, dificuldade com o sistema eletrônico.
- Divulgue as compras com antecedência. Calendário anual de contratações e reuniões com associações comerciais e o Sebrae local ajudam pequenos negócios a se preparar.
- Elimine exigências sem função. Qualificação técnica e econômica deve ser proporcional ao objeto.
- Acompanhe indicadores: número médio de propostas por licitação, proporção de contratos com ME/EPP e fornecedores locais e prazo de pagamento.
Cuidados e limites
O parcelamento não é sempre a melhor escolha: o art. 40, § 3º, da Lei 14.133/2021 afasta-o quando a economia de escala, a redução de custos de gestão ou o risco ao conjunto do objeto recomendarem o contrário. Dividir demais pode gerar fragmentação, perda de padronização e até fuga de modalidade licitatória, e é preciso respeitar os limites e as regras de cada modalidade. Fora da prioridade prevista no art. 48, § 3º, da LC 123/2006, não há base para restringir a disputa a empresas do município: a preferência local deve ser justificada e respeitar a isonomia. As páginas do GPL são introduções, sem evidência quantitativa. Este texto é uma leitura própria da Evoluta, feita por profissionais com formação pela Harvard Kennedy School, sem vínculo da empresa com a HKS.
Para estimular a competição e o desenvolvimento local nas suas compras, veja os serviços de compras públicas e desenvolvimento local, de credenciamento de MEI e pequenos serviços públicos e de capacitação de pequenos negócios para vender ao governo.
