Quando o cidadão precisa levar a mesma certidão a três balcões diferentes, o problema não é falta de sistema: é falta de conversa entre eles. A Estônia resolveu isso com o X-Road, software livre que funciona como uma “camada de troca” entre os sistemas do governo e também de empresas. É um dos casos mais citados de governo digital no mundo, e o Estado estoniano figura em 2º lugar no ranking de governo eletrônico da ONU de 2024.
O que é o X-Road
Segundo o e-Estonia, programa oficial de divulgação do governo do país, o X-Road é um software livre e um ecossistema que permite a troca de dados entre organizações públicas e privadas. Cada serviço digital tem seu próprio sistema, que usa o X-Road para falar com os demais. O site informa que todos os dados enviados são assinados digitalmente e criptografados, e que todos os dados recebidos são autenticados e registrados.
A manutenção do software hoje é do Instituto Nórdico de Soluções de Interoperabilidade (NIIS), com sede em Tallinn, criado por Estônia e Finlândia. Segundo o Observatório de Código Aberto da Comissão Europeia, cada ecossistema X-Road é uma instância independente, com regras próprias, e dois ecossistemas podem ser unidos por um recurso de federação (usado desde 2018 entre Estônia e Finlândia, de acordo com o e-Estonia).
Os números, com cautela
O e-Estonia informa 2,2 bilhões de transações por ano, mais de 3.800 serviços eletrônicos e 78 mil organizações como usuárias indiretas. O mesmo programa afirma que 100% dos serviços públicos estão disponíveis on-line e que o governo eletrônico economiza mais de 1.400 anos de trabalho por ano. São números de divulgação oficial, sem data e sem auditoria externa na página. A dissertação da Enap citada abaixo usa outros números (mais de 2 mil instituições conectadas e 99% dos serviços públicos digitais), o que mostra que as contagens variam conforme o critério.
Por que funciona
A dissertação “Estudo de caso do sistema X-Road da Estônia”, de Wellington Luiz Barbosa (Enap, 2026), aponta três pilares:
- Arquitetura descentralizada, com protocolos abertos e alta capacidade de auditoria.
- Governança com base legal: a pesquisa cita a lei do X-Road, de 2002.
- Investimento contínuo em capacitação digital.
A conclusão do trabalho é que o Brasil não deve copiar o modelo de forma mecânica. O país tem federalismo em três níveis, população mais de 150 vezes maior e sistemas legados acumulados por quase cinco décadas. A Infraestrutura Nacional de Dados brasileira foi criada pelo Decreto 12.198/2024.
Cuidados de LGPD
Trocar dados entre órgãos exige base legal e finalidade. A LGPD (Lei 13.709/2018, art. 26) diz que o uso compartilhado de dados pelo poder público deve atender a finalidades específicas de execução de políticas públicas e atribuição legal, respeitando os princípios do art. 6º, como finalidade, necessidade e segurança. Na prática, uma “camada de troca” não dispensa o órgão de justificar cada compartilhamento.
Como aplicar no seu município
- Mapeie as duplicidades: que documentos o munícipe entrega mais de uma vez dentro da própria prefeitura?
- Liste os sistemas e seus donos (tributos, saúde, educação, protocolo) e veja quais já têm forma de integração.
- Defina regras de compartilhamento por escrito: quem pode pedir qual dado, para qual finalidade.
- Exija integração nos novos contratos de software, em formato aberto e com registro de acessos.
- Comece pequeno: integre dois sistemas em um serviço que o cidadão usa muito.
