Convênio e contrato de repasse são os dois instrumentos clássicos para a União transferir recursos do seu Orçamento a municípios. A diferença prática está em quem opera a transferência: no convênio, o próprio órgão federal; no contrato de repasse, uma instituição financeira oficial federal, que age como mandatária da União. É o que define o Decreto 11.531/2023, que regula os dois instrumentos.
O que o decreto entende por convênio e contrato de repasse
As definições estão no art. 2º. Convênio é o instrumento que formaliza a transferência de recursos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social para programas de interesse recíproco. No contrato de repasse, a transferência passa por instituição financeira oficial federal, que atua como mandatária da União.
O decreto também fixa o vocabulário das partes. Concedente é o órgão ou a entidade federal que transfere o recurso. Convenente é quem o recebe, categoria que inclui os municípios. Interveniente participa para manifestar consentimento ou assumir obrigações próprias.
Há um limite de alcance. O decreto não se aplica a termos de colaboração, termos de fomento e acordos de cooperação regidos pela Lei 13.019/2014, que tratam de parcerias com organizações da sociedade civil. O portal Transferegov.br lista ainda o Termo de Execução Descentralizada como módulo próprio, com regulamentação e modelos à parte.
Quem faz o quê: concedente, mandatária e convenente
| Papel | Quem é | O que lhe cabe, segundo o decreto |
|---|---|---|
| Concedente | Órgão ou entidade federal que transfere o recurso | Cadastrar os programas no sistema, analisar a proposta, empenhar a despesa e instaurar a tomada de contas especial, se necessário |
| Mandatária | Instituição financeira oficial federal que opera o contrato de repasse em nome da União | Analisar a viabilidade da proposta e acompanhar a execução, no lugar do órgão concedente |
| Convenente | O município (ou outro ente ou entidade) que recebe o recurso | Manter o cadastro, enviar o plano de trabalho, oferecer a contrapartida, executar o objeto, registrar a execução e prestar contas |
| Interveniente | Quem participa do instrumento para consentir ou assumir obrigações | Cumprir as obrigações que assumiu no próprio instrumento |
A separação importa porque cada fase tem um responsável. Quando o município sabe a quem se dirige a cada passo, evita retrabalho e pendências por documento enviado ao destinatário errado.
O fluxo no Transferegov.br, etapa por etapa
O Tribunal de Contas da União (TCU), na cartilha Convênios e outros repasses, resume o ciclo em quatro fases: proposição, celebração, execução e prestação de contas. O decreto detalha cada uma.
- Programas cadastrados: os órgãos federais registram no Transferegov.br os programas que serão executados de forma descentralizada (art. 6º).
- Proposta e plano de trabalho: o interessado manifesta interesse enviando proposta ou plano de trabalho pelo sistema (art. 7º). O plano traz justificativa, descrição do objeto, metas e etapas, compatibilidade de custos, cronograma físico-financeiro e plano de aplicação detalhado.
- Análise: o concedente ou a mandatária avalia a viabilidade e a adequação ao programa.
- Celebração: entre as condições do art. 12 estão cadastro atualizado, plano aprovado, documentos prévios, comprovação da contrapartida, empenho e parecer jurídico favorável do órgão do concedente ou da mandatária. Em obras, o art. 13 exige, em regra, projeto básico e licenciamento; para os demais objetos, termo de referência.
- Execução: os recursos circulam apenas por instituição financeira oficial, em conta específica (art. 17), e os atos de execução e fiscalização são registrados no sistema (art. 18).
- Prestação de contas: ela começa com a liberação da primeira parcela (art. 20). Se as contas não forem prestadas ou os recursos não forem comprovados, pode haver tomada de contas especial (art. 22).
Transferência especial e fundo a fundo: o que difere
Nem todo recurso federal chega por convênio. A transferência especial foi criada pela Emenda Constitucional 105/2019, que incluiu o art. 166-A na Constituição. Segundo a página oficial do Transferegov.br, ela serve exclusivamente a emendas parlamentares individuais e dispensa convênio ou instrumento congênere.
As transferências fundo a fundo são outra família. Material de curso do TCU, em Conceituando Transferências Voluntárias, trata as do SUS, do Fundo Nacional de Assistência Social e do Fundeb como obrigatórias e vinculadas. São previstas em lei, distribuídas por critérios predefinidos e não dependem da iniciativa do gestor.
A Lei de Responsabilidade Fiscal ajuda a fixar a fronteira. O art. 25 define transferência voluntária e exclui as decorrentes de determinação constitucional ou legal e as destinadas ao SUS. Ainda assim, o mesmo material do TCU lembra que programas previstos em lei exigem prestação de contas, sob pena de suspensão dos repasses.
Como aplicar no seu município
- Leia o programa e identifique o instrumento previsto: convênio, contrato de repasse, transferência especial ou repasse fundo a fundo.
- Designe um responsável por fase: planejamento e engenharia para a proposta, jurídico para a celebração, contabilidade e tesouraria para a conta, controle interno para a prestação de contas.
- Monte, antes de enviar a proposta, a lista dos documentos que o decreto exige para o seu tipo de objeto.
- Registre no sistema cada ato de execução assim que ocorrer, e não apenas perto do encerramento.
Lembre que o decreto passa por alterações e que cada programa pode trazer exigências próprias. Confira sempre o texto vigente e as regras do concedente. Para capacitar a equipe nesse fluxo, veja o curso Convênios, Emendas e Transferegov; para organizar a fase final, conheça o apoio em prestação de contas de parcerias e convênios.
