O estudo de impacto orçamentário-financeiro é a estimativa que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) exige sempre que o município cria, amplia ou aperfeiçoa uma ação que aumenta a despesa. No caso do impacto orçamentário e financeiro dos gastos com pessoal, a regra alcança reajuste, criação de cargos e mudança de carreira. Sem o estudo, o ato nasce sem um requisito que a lei impõe.
Qual é o fundamento do estudo na LRF?
O fundamento está no art. 16 da Lei Complementar 101/2000. O dispositivo determina que a criação, a expansão ou o aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa seja acompanhado de duas peças: a estimativa do impacto orçamentário-financeiro e a declaração do ordenador de despesa.
O art. 15 completa a regra. Ele classifica como não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público a geração de despesa que não cumpra os arts. 16 e 17. O estudo, portanto, não é anexo opcional: a LRF liga a regularidade da despesa à sua existência.
Para pessoal, há um segundo fundamento, constitucional. O art. 169, § 1º, da Constituição condiciona vantagem, aumento de remuneração, criação de cargos ou funções, mudança de estrutura de carreiras e contratação à existência de prévia dotação orçamentária suficiente e de autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias (LDO).
Quais atos exigem a demonstração?
O art. 16 fala em ação governamental que aumente a despesa. Na rotina de pessoal, entram nessa descrição, por exemplo:
- reajuste, gratificação ou vantagem que eleve a folha;
- criação de cargos, empregos ou funções;
- reestruturação de carreira ou de plano de cargos e remuneração;
- prorrogação de despesa criada por prazo determinado, que o art. 17, § 7º, trata como aumento de despesa.
O art. 17 acrescenta a figura da despesa obrigatória de caráter continuado: a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que obrigue o ente a executá-la por mais de dois exercícios. Um aumento permanente de folha tende a se enquadrar nessa definição. Nesse caso, além da estimativa, o ato indica a origem dos recursos e demonstra que não afetará as metas de resultados fiscais da LDO, com compensação por aumento permanente de receita ou redução permanente de despesa.
A lei admite exceções. O art. 16, § 3º, ressalva a despesa considerada irrelevante nos termos da LDO. O art. 17, § 6º, afasta a exigência do § 1º para o serviço da dívida e para o reajustamento de que trata o art. 37, X, da Constituição (a revisão geral anual da remuneração). Cada município define o que é irrelevante na própria LDO, e a revisão geral segue a lei local. Essa ressalva não dispensa os demais requisitos aplicáveis, como a dotação e a autorização na LDO exigidas para pessoal; confira a legislação do seu município e consulte o jurídico.
Há ainda um efeito prático sobre contratações. Pelo art. 16, § 4º, as exigências são condição prévia para o empenho e a licitação de serviços, o fornecimento de bens e a execução de obras.
O que o estudo precisa conter
O inciso I do art. 16 pede a estimativa do impacto no exercício em que a ação começa a vigorar e nos dois seguintes. O § 2º exige que ela traga as premissas e a metodologia de cálculo. A LRF não oferece modelo de planilha. O formato é decisão do ente, mas a memória de cálculo deve permitir que um terceiro refaça a conta.
A declaração do ordenador de despesa, prevista no inciso II, afirma que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual (LOA) e compatibilidade com o plano plurianual (PPA) e com a LDO. O § 1º define os termos. A despesa é adequada quando tem dotação específica e suficiente, ou está coberta por crédito genérico, sem ultrapassar os limites do exercício. É compatível quando se conforma às diretrizes, objetivos, prioridades e metas do PPA e da LDO e não infringe suas disposições.
Como o estudo se liga ao processo legislativo?
PPA, LDO e LOA funcionam como régua. O PPA e a LDO indicam se a despesa cabe nas prioridades e metas; a LOA indica se há dotação. O estudo projeta o custo, e a declaração certifica o encaixe.
Quando o ato é um projeto de lei, o estudo e a declaração acompanham o texto. Comissão de finanças, procuradoria e controle interno conseguem, assim, conferir as premissas antes da votação. A iniciativa e o rito de cada matéria dependem da Constituição, da lei orgânica e do regimento interno do município.
O que fazer na prática
- Descreva o ato: o que muda, para quem e a partir de qual data.
- Monte a estimativa para o exercício de início e para os dois seguintes, com as premissas por escrito.
- Confira se há dotação na LOA e previsão na LDO e no PPA.
- Se a despesa for continuada, indique a origem dos recursos e a compensação.
- Formalize a declaração do ordenador de despesa e anexe-a ao projeto ou ao ato.
