Concessão comum, patrocinada e administrativa são três formas de delegar um serviço ou uma obra à iniciativa privada. A diferença central está em quem paga o parceiro: o usuário, o usuário e o poder público juntos, ou só o poder público.
Concessão comum: a tarifa do usuário paga o serviço
Na concessão comum, o poder concedente delega a prestação de um serviço público, por licitação, a uma empresa ou consórcio. O parceiro atua por sua conta e risco e por prazo determinado (Lei 8.987, art. 2º, II). Quando há obra, a lei trata da concessão precedida de obra pública: o investimento é remunerado e amortizado pela exploração do serviço ou da obra (art. 2º, III).
A tarifa nasce do preço da proposta vencedora e é preservada pelas regras de revisão do edital e do contrato (art. 9º). O contrato pode prever mecanismos de revisão para manter o equilíbrio econômico-financeiro.
O município não sai de cena. Cabe a ele regulamentar o serviço e fiscalizá-lo de forma permanente (art. 29, I). O serviço, por sua vez, precisa ser adequado: regular, contínuo, eficiente, seguro, atual, geral, cortês e com tarifa módica (art. 6º, §1º).
Como não há pagamento do poder público ao parceiro, a Lei 11.079 esclarece que a concessão comum não é PPP (art. 2º, §3º).
Patrocinada e administrativa: quando o poder público também paga
A Lei 11.079 define PPP como a concessão patrocinada ou a administrativa (art. 2º). Nas duas, o município assume uma obrigação de pagamento ao parceiro privado.
Concessão patrocinada: tarifa mais contraprestação
É a concessão de serviço ou de obra pública da Lei 8.987 que soma à tarifa uma contraprestação pecuniária do parceiro público ao privado (art. 2º, §1º). Em regra, é o modelo para quando a tarifa, sozinha, não sustenta o projeto. Aplica-se a Lei 11.079 e, de forma subsidiária, a Lei 8.987 (art. 3º).
Concessão administrativa: o poder público é o usuário
É o contrato de prestação de serviços em que a Administração é usuária direta ou indireta (art. 2º, §2º). Ele pode incluir obra ou fornecimento e instalação de bens. Em geral, trata-se de serviço sem cobrança de tarifa do cidadão, remunerado pelo orçamento.
Quadro comparativo
| Aspecto | Concessão comum | Concessão patrocinada | Concessão administrativa |
|---|---|---|---|
| Lei principal | Lei 8.987/1995 | Lei 11.079/2004, com a Lei 8.987 de forma subsidiária | Lei 11.079/2004, com artigos selecionados da Lei 8.987 |
| Quem remunera o parceiro | Usuário, por tarifa | Usuário (tarifa) e poder público (contraprestação) | Poder público (contraprestação) |
| Quem usa o serviço | O usuário | O usuário | A Administração, direta ou indiretamente |
| É PPP? | Não | Sim | Sim |
| Prazo do contrato | Determinado no contrato | De 5 a 35 anos, com prorrogação | De 5 a 35 anos, com prorrogação |
| Piso de valor e de prazo | Não se aplicam os pisos da PPP | Valor mínimo e prazo mínimo de serviço fixados na Lei 11.079 | Valor mínimo e prazo mínimo de serviço fixados na Lei 11.079 |
Riscos, garantias e a diferença para o contrato comum de obra ou serviço
No contrato comum de obra ou de serviço, regido pela Lei 14.133/2021, a Administração contrata a execução e paga por ela. Na concessão, a empresa investe e se remunera, no todo ou em parte, pela exploração do serviço.
Por isso a PPP não pode ter como único objeto mão de obra, equipamentos ou obra pública (Lei 11.079, art. 2º, §4º). O contrato precisa envolver a prestação de um serviço ao longo do tempo.
Na PPP, a lei exige repartição objetiva de riscos, inclusive caso fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária (arts. 4º e 5º). A contraprestação pode variar conforme o desempenho do parceiro (art. 6º, §1º), e o pagamento acompanha a disponibilização do serviço (art. 7º).
A lei admite várias garantias para as obrigações de pagamento do município: vinculação de receitas, fundos especiais, seguro-garantia, garantias de organismos internacionais ou de instituições financeiras e fundo garantidor (art. 8º). Essas garantias pesam nas contas e entram na análise de capacidade fiscal.
A lei exige ainda uma sociedade de propósito específico para executar o projeto, e a Administração não pode ser titular da maioria do capital votante (art. 9º).
Quando cada modelo faz sentido
- Concessão comum: quando a tarifa cobrada dos usuários, com modicidade, sustenta o serviço e o investimento.
- Concessão patrocinada: quando a tarifa não basta e o município tem condições de assumir uma contraprestação por prazo longo.
- Concessão administrativa: quando o serviço é prestado à própria Administração ou não comporta tarifa, e o orçamento arcará com a remuneração.
A escolha também depende da lei local. Na concessão patrocinada em que mais de 70% da remuneração do parceiro vem do poder público, a Lei 11.079 exige autorização legislativa específica (art. 10, §3º). Cada município tem lei própria; confira a lei orgânica e a legislação local antes de decidir.
