O que é concessão de serviço público
Na concessão comum, o poder público transfere a uma empresa privada a execução de um serviço público, que continua sendo de sua titularidade. O concessionário investe, presta o serviço por sua conta e risco e se remunera principalmente pela tarifa paga pelos usuários. O poder concedente mantém o dever de regular e fiscalizar. É diferente da simples contratação de um serviço, em que o poder público paga diretamente o prestador.
Base constitucional e legal
A Constituição Federal (art. 175) dispõe que incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. A Lei nº 8.987/1995 regula as concessões e permissões; o art. 2º, II, na redação em vigor, prevê licitação na modalidade concorrência ou diálogo competitivo. O poder concedente pode ser a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Município, conforme a competência sobre o serviço (art. 2º, I). Veja Lei de Concessões.
Características principais
- Risco do concessionário: o contrato é “por sua conta e risco”; o concessionário assume o risco do negócio, nos termos do contrato.
- Prazo determinado: a concessão não é perpétua.
- Remuneração por tarifa: com possibilidade de receitas alternativas previstas em contrato. Veja tarifa nas concessões.
- Serviço adequado: regular, contínuo, eficiente, seguro, atual, geral, cortês e com modicidade das tarifas (art. 6º).
- Equilíbrio econômico-financeiro: o contrato deve preservar a relação entre encargos e remuneração.
Como funciona na prática
- Estudos de viabilidade. O município avalia a demanda, os investimentos, a tarifa possível e a capacidade de fiscalização.
- Decisão e justificativa. A autoridade justifica a conveniência da outorga e define o objeto, a área e o prazo.
- Edital e licitação. Realiza-se concorrência ou diálogo competitivo, com minuta de contrato e critérios objetivos.
- Contrato. Define direitos e obrigações, matriz de riscos, indicadores de desempenho, regras de reajuste e de reequilíbrio.
- Fiscalização e regulação. O poder concedente acompanha investimentos, qualidade e tarifa.
- Extinção. Ao final, os bens reversíveis retornam ao poder concedente.
Exemplo ilustrativo: um município de pequeno porte decide conceder o serviço de cemitérios a uma empresa privada. Faz estudo de viabilidade, licita por concorrência, o contratado investe em manutenção e ampliação e cobra tarifas dos usuários, conforme tabela aprovada. O município fiscaliza a qualidade e o cumprimento do contrato, e ao fim do prazo recebe de volta a estrutura.
Extinção da concessão (art. 35)
A concessão se extingue por advento do termo contratual, encampação, caducidade, rescisão, anulação ou falência ou extinção da empresa concessionária e falecimento ou incapacidade do titular, no caso de empresa individual. Extinta a concessão, retornam ao poder concedente todos os bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao concessionário (§ 1º). Veja reversão de bens na concessão, encampação e caducidade da concessão.
Diferença entre concessão comum e PPP
Se, além da tarifa dos usuários, houver contraprestação pecuniária do poder público ao parceiro privado, a concessão passa a ser parceria público-privada (Lei nº 11.079/2004, art. 2º, § 1º). Sem contraprestação, é concessão comum (art. 2º, § 3º). Também não se confunde com permissão de serviço público, que a lei trata como delegação a título precário.
No município
Exemplos típicos são transporte coletivo, cemitérios, resíduos, mercados e terminais. Todos exigem estudo de viabilidade, edital, contrato com matriz de riscos e fiscalização efetiva. A Lei nº 14.133/2021 se aplica subsidiariamente à Lei nº 8.987/1995 (art. 186). Setores com marco próprio, como o saneamento, têm regras adicionais.
Base legal
Constituição Federal, art. 175; Lei nº 8.987/1995, arts. 1º, 2º, 6º e 35; Lei nº 14.133/2021, art. 186.
Matriz de riscos e equilíbrio econômico-financeiro
Como o concessionário assume o risco do negócio, o contrato precisa dizer claramente quais riscos ficam com cada parte: demanda, construção, operação, variação de custos, mudanças regulatórias, entre outros. Uma matriz de riscos bem construída reduz disputas futuras e dá previsibilidade ao investidor e ao poder concedente. Quando ocorrem eventos que quebram o equilíbrio econômico-financeiro do contrato por razões atribuídas ao poder concedente ou previstas como risco dele, a lei admite a recomposição, conforme o contrato.
Fiscalização e regulação
Muitos municípios concedem o serviço e depois não têm equipe para acompanhá-lo. A fiscalização exige conhecimento técnico, indicadores de desempenho, auditorias periódicas e canal de atendimento ao usuário. Antes de licitar, o município deve avaliar se terá estrutura para exercer o papel de poder concedente durante todo o prazo do contrato, que pode durar muitos anos. Veja poder concedente.
Erros comuns
- Delegar sem licitação ou com estudo de viabilidade frágil.
- Contrato sem matriz de riscos e sem indicadores de desempenho.
- Não fiscalizar a execução e não manter equipe de regulação.
- Prever tarifa sem metodologia de reajuste clara.
- Não tratar a reversão dos bens ao final do contrato.
