Parceria Público-Privada (PPP)

O que é PPP

PPP é a sigla de Parceria Público-Privada: uma concessão em que a tarifa dos usuários não basta, ou não existe, e o poder público complementa ou paga integralmente o serviço, por meio de contraprestação. É um modelo de contrato de longo prazo que permite financiar investimentos com capital privado e remunerar o parceiro conforme o desempenho. A Lei nº 11.079/2004 institui as normas gerais.

As duas modalidades

• Concessão patrocinada: concessão de serviços públicos ou de obras públicas, de que trata a Lei nº 8.987/1995, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado (art. 2º, § 1º). Veja concessão patrocinada.
• Concessão administrativa: contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens (art. 2º, § 2º). Veja concessão administrativa.

A concessão comum, sem contraprestação pública, não é PPP (art. 2º, § 3º). Veja concessão de serviço público.

Condições da lei

• É vedada a celebração de PPP cujo valor do contrato seja inferior a R$ 10 milhões, cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5 anos ou que tenha como objeto único o fornecimento de mão de obra, o fornecimento e a instalação de equipamentos ou a execução de obra pública (art. 2º, § 4º, na redação da Lei nº 13.529/2017).
• O prazo contratual deve ser compatível com a amortização dos investimentos realizados, não inferior a 5 nem superior a 35 anos, incluindo eventual prorrogação (art. 5º, I).
• A contratação é precedida de licitação na modalidade concorrência ou diálogo competitivo (art. 10, na redação dada pelo art. 180 da Lei nº 14.133/2021).

Estrutura típica de uma PPP

O parceiro privado costuma constituir uma sociedade de propósito específico (SPE), responsável pela implantação e gestão do objeto. Os riscos são compartilhados entre as partes, a contraprestação depende de desempenho e a Administração pode oferecer garantias, como o Fundo Garantidor de PPPs, nos termos da lei. Veja compartilhamento de riscos em PPP e contraprestação pública.

Como funciona na prática

1. Identificar a necessidade. Verifique se o objeto é complexo, de longo prazo e adequado ao modelo.
2. Estudos técnicos. Elabore estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e jurídica, com análise de impacto fiscal.
3. Manifestação de interesse. Quando cabível, o município pode abrir PMI para colher estudos da iniciativa privada.
4. Consulta pública e edital. A minuta de edital e de contrato é submetida à consulta pública, nos termos da lei.
5. Licitação. Concorrência ou diálogo competitivo.
6. Contrato e SPE. Assinatura, constituição da SPE, garantias e início da execução.
7. Fiscalização por desempenho. A contraprestação é calculada com base em indicadores previstos no contrato.

Exemplo ilustrativo: um município de médio porte deseja modernizar a iluminação pública, investindo em equipamentos e gestão ao longo de muitos anos. Em vez de comprar tudo de uma vez, estrutura uma PPP administrativa: o parceiro privado investe, instala e mantém o parque de iluminação, e o município paga contraprestação mensal, condicionada ao cumprimento de indicadores de desempenho. O município só faz isso depois de avaliar o impacto fiscal e de conferir o enquadramento nos limites legais.

Diferença entre PPP e concessão comum

A PPP exige contraprestação pública e obedece aos limites de valor e prazo da Lei nº 11.079/2004. A concessão comum se sustenta na tarifa do usuário e segue a Lei nº 8.987/1995. Em ambos os casos, o poder público mantém a titularidade do serviço. Veja Lei das PPPs.

Para municípios

PPP exige estudos técnicos e financeiros robustos, consulta pública, matriz de riscos, verificação de impacto fiscal e capacidade de pagamento no longo prazo, pois o município assume obrigações por muitos anos. A equipe deve ter apoio jurídico e financeiro especializado e articular o controle interno desde o início.

Base legal

Lei nº 11.079/2004, arts. 2º, 5º e 10; Lei nº 14.133/2021, art. 180. Confira o texto compilado, pois a lei já foi alterada.

Impacto fiscal e capacidade de pagamento

A PPP gera obrigações de longo prazo para o ente. Por isso, antes de avançar, o município deve avaliar o impacto das contraprestações nas contas públicas ao longo dos anos, a compatibilidade com o planejamento orçamentário e com a Lei de Responsabilidade Fiscal, e as garantias oferecidas ao parceiro privado. A lei exige estudos que demonstrem a conveniência e a oportunidade da contratação, com análise do impacto orçamentário-financeiro. Um contrato de PPP mal dimensionado pode comprometer a gestão por décadas.

Quando a PPP não é a melhor solução

Nem toda necessidade pública se resolve com PPP. Contratos de valor ou prazo menores, objetos que não geram ganhos de eficiência com a gestão privada ou entes sem capacidade de fiscalização tendem a funcionar melhor com contratos comuns. A decisão deve basear-se em estudos técnicos que comparem alternativas.

Erros comuns

• Chamar de PPP um contrato sem contraprestação pública.
• Estruturar sem avaliar o impacto fiscal de longo prazo.
• Não definir indicadores de desempenho que condicionem a remuneração.
• Subestimar a necessidade de fiscalização e regulação durante décadas.
• Não observar o valor mínimo e o prazo mínimo exigidos pela lei.