O que é o compartilhamento de riscos em PPP
Todo projeto de longo prazo enfrenta incertezas: obras que custam mais do que o previsto, demanda menor que a esperada, mudanças de lei, atrasos de licenciamento. Em uma PPP, o contrato precisa dizer, com antecedência, quem arca com cada um desses riscos. Esse desenho, chamado de repartição ou alocação de riscos, é um dos elementos mais importantes da parceria, porque determina o preço, a segurança do parceiro privado e a proteção do dinheiro público.
Base legal
O art. 4º da Lei nº 11.079/2004 traz como diretriz a repartição objetiva de riscos entre as partes. O art. 5º, III, exige que o contrato preveja a repartição de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária. A Lei nº 14.133/2021 reforça a figura da matriz de riscos e se aplica de forma subsidiária (art. 186).
Princípio prático: o risco fica com quem melhor o gerencia
Uma boa alocação de riscos segue um critério simples: o risco deve ficar com quem tem mais capacidade de preveni-lo, gerenciá-lo e precificá-lo. Na prática:
- Riscos de construção e operação costumam ficar com o parceiro privado, que controla projeto, obra e manutenção.
- Riscos regulatórios, de desapropriação e de mudanças de lei tendem a ser do poder público, que controla essas decisões.
- Riscos de demanda podem ser compartilhados, conforme o tipo de projeto.
- Riscos de força maior podem ser tratados por seguros e por mecanismos de reequilíbrio.
Como construir a matriz de riscos
- Liste os riscos do projeto: técnicos, financeiros, ambientais, regulatórios, de demanda, de licenciamento.
- Avalie a probabilidade e o impacto de cada um.
- Decida quem responde por cada risco, aplicando o critério de quem melhor o gerencia.
- Defina mitigação: seguros, garantias, planos de contingência.
- Preveja os efeitos de cada evento sobre o contrato: reequilíbrio, prorrogação, indenização.
- Registre no contrato em linguagem clara, sem ambiguidades.
- Revise periodicamente a matriz durante a vigência, quando permitido.
Exemplo ilustrativo (hipotético)
Em uma concessão de iluminação pública, a matriz de riscos prevê que o parceiro privado responde por falhas de equipamentos e por atrasos na instalação, enquanto o município responde por mudanças na legislação municipal que afetem a remuneração. Eventos de força maior são cobertos por seguro, e o contrato descreve o procedimento de reequilíbrio para casos fora da matriz.
Diferença entre matriz de riscos e reequilíbrio
A matriz de riscos é o planejamento antecipado de quem assume o quê. O reequilíbrio econômico-financeiro é o mecanismo de ajuste quando ocorre um evento que, pela matriz, é de responsabilidade da outra parte, ou quando surge um fato imprevisível. Quanto melhor a matriz, menos pedidos de reequilíbrio.
Erros comuns
- Transferir ao parceiro privado riscos que ele não consegue controlar, o que encarece a proposta ou gera litígios.
- Manter no poder público riscos que o parceiro poderia gerenciar melhor.
- Redigir cláusulas genéricas e ambíguas.
- Não prever seguros e garantias.
- Não atualizar a matriz diante de mudanças relevantes.
Para estruturar a modelagem de risco, veja o serviço de PPP, concessões e manifestação de interesse.
Tipos de risco mais comuns em PPPs municipais
Em projetos municipais, alguns riscos aparecem com frequência e merecem atenção especial na matriz:
- Riscos de projeto e construção: custos acima do previsto, atrasos, falhas técnicas.
- Riscos de operação: falhas na prestação do serviço, custos de manutenção.
- Riscos de demanda: número de usuários menor que o estimado, quando há tarifa.
- Riscos ambientais e de licenciamento: atrasos ou condicionantes inesperadas.
- Riscos regulatórios e legais: mudanças de lei, de tributos ou de normas técnicas.
- Riscos fundiários: desapropriações, ocupações irregulares, problemas de titularidade.
- Riscos financeiros: variação de juros e de câmbio, quando relevantes.
Como testar a matriz antes de assinar
Uma boa prática é simular cenários: o que acontece se o custo da obra subir, se a demanda cair, se uma lei mudar? A matriz responde de forma clara a cada pergunta, indicando quem paga e como? Se a resposta é ambígua, a cláusula precisa ser reescrita. Essa simulação, feita com apoio jurídico e financeiro, reduz muito a chance de litígios no futuro.
Seguros e garantias
Parte dos riscos pode ser mitigada por seguros contratados pelo parceiro privado, como seguro de obras e de responsabilidade civil, e por garantias exigidas no contrato. O custo dessas proteções influencia o preço da proposta, e o edital deve indicar quais são obrigatórias.
Fechamento
Uma boa matriz de riscos é um dos melhores seguros contra conflitos em PPP. Quando as partes sabem de antemão quem assume cada risco e como eventos inesperados serão tratados, a execução é mais previsível e o preço tende a ser menor. Dedique tempo à matriz na fase de estudos, envolva áreas técnicas, jurídicas e financeiras e revise-a com os licitantes antes da assinatura, quando a lei e o edital permitirem esclarecimentos.
Em municípios sem equipe própria para esse trabalho, vale buscar apoio especializado e acompanhar boas práticas de órgãos de controle e de estruturadores de projetos.
Base legal: Lei nº 11.079/2004, arts. 4º e 5º; Lei nº 14.133/2021, arts. 22 e 186.
