Termo de colaboração e termo de fomento diferem pela iniciativa: no primeiro, a ideia parte da administração; no segundo, da organização da sociedade civil (OSC). Os dois preveem transferência de recursos. O terceiro instrumento da Lei 13.019/2014, o acordo de cooperação, formaliza parcerias sem repasse.
Os três instrumentos da Lei 13.019 e a lógica de cada um
A Lei 13.019/2014 é o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC). Ela fixa normas gerais para parcerias em regime de mútua cooperação, voltadas a finalidades de interesse público e recíproco (art. 1º). Essas parcerias se formalizam por três instrumentos.
O termo de colaboração é adotado para planos de trabalho de iniciativa da administração que envolvam transferência de recursos (art. 16). Os conselhos de políticas públicas também podem propor a sua celebração. Segundo a Escola Nacional de Administração Pública (Enap), o edital já traz objetos, indicadores e metas mínimas, para complementar ações já estruturadas.
O termo de fomento é adotado para planos de trabalho propostos pelas organizações, também com transferência de recursos (art. 17). Segundo a mesma Enap, o Estado estimula ações específicas ou inovadoras propostas pela própria OSC, e o plano de trabalho tem mais liberdade de construção.
Nos dois casos, a parceira precisa ser uma OSC no sentido da lei. Em regra, é a entidade privada sem fins lucrativos que não distribui resultados a sócios, dirigentes ou doadores e aplica tudo no objeto social. A lei inclui ainda, em condições próprias, certas cooperativas e organizações religiosas (art. 2º, I).
Acordo de cooperação: parceria sem transferência de recursos
O acordo de cooperação une administração e OSC em torno de um objetivo comum sem repasse financeiro (art. 2º, VIII-A). Cabe, por exemplo, em campanhas conjuntas, na troca de informações ou na articulação entre redes de atendimento.
A lei dispensa o chamamento público para o acordo de cooperação, exceto quando ele envolver comodato ou doação de bens (art. 29). A habilitação também é mais leve: segundo a Enap, basta comprovar objetivos de relevância pública (art. 33, §1º). Se surgir repasse de dinheiro, o acordo deixa de servir, e o caso passa a exigir termo de colaboração ou de fomento.
Convênio, contrato e contrato de gestão: onde se diferenciam
O convênio deixou de ser o instrumento comum para repassar recursos a OSCs. De acordo com a Enap, os arts. 84 e 84-A da Lei 13.019 o reservam a dois casos.
São os convênios entre entes federados ou pessoas jurídicas a eles vinculadas e os decorrentes do art. 3º, IV, que trata das entidades filantrópicas e sem fins lucrativos (art. 84, parágrafo único). Este último caso remete ao art. 199, §1º, da Constituição, sobre a participação complementar no Sistema Único de Saúde (SUS).
O contrato administrativo serve para a administração adquirir bens ou serviços mediante preço. Nele, os interesses das partes são opostos; na parceria, são comuns. A distinção aparece em análise publicada pela Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo, que associa os contratos bilaterais à licitação.
O contrato de gestão com organização social segue a Lei 9.637/1998. O termo de parceria com Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) segue a Lei 9.790/1999. A Lei 13.019 afasta suas exigências nesses casos, desde que cumpridos os requisitos daquelas leis (art. 3º, III e VI).
Quadro comparativo para decidir
| Instrumento | Quem propõe | Repasse de recursos | Seleção da parceira | Base |
|---|---|---|---|---|
| Termo de colaboração | Administração | Sim | Chamamento público, salvo dispensa ou inexigibilidade | Lei 13.019, art. 16 |
| Termo de fomento | OSC | Sim | Chamamento público, salvo dispensa ou inexigibilidade | Lei 13.019, art. 17 |
| Acordo de cooperação | Sem regra própria | Não | Sem chamamento, exceto comodato ou doação de bens | Lei 13.019, arts. 2º e 29 |
| Convênio | Sem regra própria | Conforme o regime próprio | Regime próprio | Lei 13.019, arts. 84 e 84-A |
| Contrato administrativo | Administração | Pagamento de preço pelo objeto | Licitação ou contratação direta, conforme a lei de licitações | Lei 14.133/2021 |
| Contrato de gestão (OS) | Administração | Sim, nos termos da lei própria | Regime da Lei 9.637/1998 | Lei 13.019, art. 3º, III |
Três perguntas ajudam a escolher:
- Descreva quem tem a iniciativa: a administração define a política e as metas, ou a organização apresenta a ideia?
- Verifique se haverá transferência de recursos. Sem repasse, o caminho é o acordo de cooperação.
- Confirme se o objeto é parceria para um fim comum ou compra de serviço por preço. No segundo caso, o instrumento é o contrato.
Erros de enquadramento mais comuns
- Usar convênio com OSC fora das hipóteses legais. Confira se o caso se encaixa nos arts. 84 e 84-A; do contrário, o instrumento é o termo de colaboração ou o de fomento.
- Chamar de acordo de cooperação uma parceria com repasse. A definição legal do acordo exclui a transferência de recursos.
- Usar termo de fomento para um objeto que a própria administração desenhou. A iniciativa é dela, e o instrumento adequado é o termo de colaboração.
- Tratar como parceria o que é compra de serviço. Quando há preço em troca de uma prestação definida, avalie o contrato.
- Ignorar a regulamentação local. Cada município pode ter decreto ou lei próprios sobre parcerias; confira a legislação local antes de decidir.
