Antes de abrir uma licitação, o gestor toma decisões que pesam mais que o texto do edital: comprar tudo em um contrato ou em vários, que tipo de contrato usar, quanto detalhar a solução, se parte do pagamento depende do resultado. O capítulo How Cities Can Improve Their Procurement of Goods and Services, de Jeffrey Liebman e Hanna Azemati, da Harvard Kennedy School (HKS), publicado em 2016 no livro Retooling Metropolis, descreve essas escolhas com exemplos. Esta matéria complementa a que trata do mapa de compras da prefeitura e foca em como estruturar a contratação.
A ideia em resumo
Depois de definir o propósito de cada compra crítica e pesquisar o mercado, a cidade deve estruturar o processo e escolher o tipo de contrato conforme os incentivos que quer criar para o contratado. O capítulo apresenta quatro decisões.
O que o capítulo descreve
Agrupar ou separar. Quando as partes são muito interligadas, um contrato único responsabiliza um só fornecedor pelo resultado. O texto cita a reconstrução de uma ponte em Minnesota que, com projeto e obra no mesmo contrato, ficou pronta em 14 meses, três meses antes do prazo, por US$ 251 milhões, abaixo da estimativa inicial de US$ 300 a 350 milhões. Mas agrupar limita a disputa a grandes empresas. Separar pode trazer preços melhores e fornecedores mais qualificados para cada parte, desde que a prefeitura tenha capacidade de gerir o conjunto. A Califórnia, ao recontratar seu sistema de proteção à infância, trocou um edital gigante por uma série de editais menores.
Evitar contratos por custo. Contratos de reembolso de custos, por hora ou por material cabem em emergências e pesquisa, mas aumentam o risco de gasto excessivo. Devem migrar para preço fixo ou desempenho assim que houver clareza sobre o necessário.
Descrever o problema, não a solução. Quando o governo não sabe qual é a melhor solução, pode descrever o problema e pedir ideias, em vez de detalhar requisitos. São Francisco criou um programa que alojou startups selecionadas por 16 semanas dentro de órgãos para propor soluções a desafios públicos, com possibilidade de contrato pago depois.
Pagar por resultado. Contratos de pagamento por resultado condicionam parte do pagamento ao desempenho. O capítulo relata o exemplo de Denver, com 250 moradias e serviços para pessoas cronicamente em situação de rua, financiado em parte por investidores privados, que seriam reembolsados conforme as metas (redução de 35% nos dias de cadeia e 83% de estabilidade habitacional). Os autores também reconhecem que alguns projetos foram difíceis, porque a economia beneficiava outro nível de governo.
Há ainda o caso de Boston para tecnologia. Ao refazer o site da cidade, a prefeitura separou a gestão de conteúdo do desenho voltado ao usuário, com um edital para cada parte, pediu aos proponentes que descrevessem como ouviriam usuários e publicou o edital como uma apresentação de slides, em linguagem sem jargão. Recebeu 22 propostas, número acima do normal, inclusive de empresas que não costumam disputar com o governo, e escolheu oito para oficinas de desenho antes da contratação.
Como aplicar no Brasil
A Lei 14.133/2021 oferece instrumentos para cada uma das decisões, sempre dentro dos requisitos legais:
- Parcelamento. O planejamento de compras deve observar o parcelamento quando tecnicamente viável e economicamente vantajoso, considerando a divisão em lotes, o aproveitamento do mercado local e a ampliação da competição (art. 40, V, b, e §2º). Para serviços, a regra equivalente é a do art. 47, que manda considerar também a responsabilidade técnica e o custo de vários contratos. Registre a análise no estudo técnico preliminar.
- Quando juntar. Se as partes são interdependentes, justifique a contratação conjunta e prepare a fiscalização.
- Problema em vez de solução. O diálogo competitivo é restrito a objetos que envolvam inovação técnica, necessidade que só se atende adaptando soluções do mercado e impossibilidade de definir as especificações com precisão (art. 32). Para estudos e soluções inovadoras, há o procedimento de manifestação de interesse (art. 81), que não dá direito de preferência nem obriga a licitar.
- Pagamento ligado a resultado. O art. 144 permite remuneração variável por metas, padrões de qualidade e prazos, e o contrato de eficiência remunera o contratado por percentual da economia gerada (art. 6º, LIII). Ambos exigem previsão no edital e motivação.
- Linguagem do edital. Resumos claros, sem jargão, e minutas padronizadas ajudam a atrair mais propostas (art. 25, §1º).
- Peça consultoria jurídica cedo. Cada formato tem condições específicas que a procuradoria deve validar.
Cuidados e limites
O capítulo é de 2016, reúne casos de cidades e estados americanos e não oferece avaliação sistemática dos formatos. O exemplo da ponte é de uma reconstrução após um colapso, com condições próprias. Os contratos de pagamento por resultado com investidores privados não têm tratamento simples no Brasil e exigem análise jurídica e fiscal própria; esta matéria apenas os descreve. Dividir contratos exige capacidade de gestão para que as partes se encaixem, e juntar exige atenção à competição. Este texto é uma leitura própria da Evoluta, feita por profissionais com formação pela Harvard Kennedy School, sem vínculo da empresa com a HKS.
Para estruturar editais e contratos, veja a assessoria em contratação pública, o curso de estudo técnico preliminar e termo de referência e a PPP, concessões e manifestação de interesse.
