É nela que se decide o que será comprado, em que quantidade, com qual preço de referência e com quais exigências. O que fica mal definido aqui reaparece depois, na disputa e na execução do contrato.
Fase interna e fase externa: onde uma termina e a outra começa
A fase externa começa com a divulgação do edital. Tudo o que vem antes acontece dentro do órgão, sem participação dos licitantes. Segundo o manual de Licitações e Contratos do Tribunal de Contas da União (TCU), o planejamento só se encerra depois das instruções técnica e jurídica: a autoridade ajusta o edital, se preciso, e determina a divulgação, o que inicia a seleção do fornecedor.
O art. 18 da lei exige que a fase preparatória seja compatível com o plano de contratações anual, quando existir, e com as leis orçamentárias. Ela deve tratar de todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que possam afetar a contratação.
Licitar é a regra, e a contratação direta é exceção. O TCU registra que a licitação tem previsão constitucional (art. 37, XXI, da Constituição). A fase interna é o que dá consistência a esse dever.
As etapas da fase interna, na ordem em que acontecem
A lei não entrega um fluxograma único. A leitura combinada dos arts. 12, 18 e 53 com a orientação do TCU permite organizar as etapas assim:
- Demanda. O setor requisitante registra a necessidade no documento de formalização da demanda (DFD), que também alimenta o plano de contratações anual.
- Estudo técnico preliminar (ETP). Evidencia o problema, compara alternativas e conclui se a contratação é viável.
- Análise de riscos. A lei exige avaliar os riscos que possam comprometer o sucesso da licitação e a boa execução do contrato (art. 18, X).
- Valor estimado. O orçamento estimado precisa ser compatível com os preços de mercado e trazer as composições usadas na sua formação (arts. 18, IV, e 23).
- Termo de referência (TR). Define o objeto, o modelo de execução, o modelo de gestão e os critérios de medição e de pagamento (art. 6º, XXIII).
- Edital e minuta de contrato. A minuta, quando necessária, segue como anexo do edital (art. 18, VI).
- Parecer jurídico. Ao final da fase preparatória, o processo vai ao órgão de assessoramento jurídico para o controle prévio de legalidade (art. 53).
- Autorização e divulgação. Encerrada a instrução técnica e jurídica, a autoridade determina a divulgação do edital.
A ordem é lógica, não literal. A estimativa de valor, por exemplo, aparece tanto no ETP quanto no TR. O essencial é que cada documento se apoie no anterior e que nenhum seja escrito apenas para cumprir formalidade.
Quem participa de cada etapa
A demanda nasce no setor requisitante. O ETP é elaborado por representantes da área técnica e da área requisitante ou, quando houver, pela equipe de planejamento da contratação, conforme o TCU. A área de compras ou licitações costuma conduzir a estimativa de valor, o edital e o andamento do processo, a depender da estrutura de cada órgão.
O órgão de assessoramento jurídico entra ao final, e a autoridade competente autoriza a divulgação. A lei pede ainda segregação de funções: o mesmo agente não deve acumular funções mais sujeitas a risco (art. 7º, §1º). A alta administração responde pela governança das contratações (art. 11, parágrafo único).
Em órgãos pequenos, esse desenho exige cuidado. Cada município define por lei e regulamento próprios quem faz o quê; confira a legislação local.
Por que o erro do início só aparece na execução
O ETP é a base do TR e, por consequência, do edital e do contrato. Se a necessidade foi descrita de forma genérica, se as quantidades não têm memória de cálculo ou se uma exigência não foi justificada, o problema atravessa o processo. Ele costuma reaparecer como impugnação, pedido de esclarecimento, aditivo ou contrato que não atende à demanda.
O TCU orienta justificar no ETP todas as exigências do edital e do TR. Também pede que a análise de mercado e o cálculo das quantidades sejam documentados e que o estudo seja feito antes do TR, não depois de definida a forma de contratar. O manual do TCU cita decisão do Tribunal (Acórdão 4812/2018, Segunda Câmara) em que a ausência de ETP foi tratada como irregularidade grave, que pode levar à anulação da licitação.
O plano de contratações anual ajuda a organizar esse começo. A lei prevê que os órgãos de planejamento poderão elaborá-lo a partir dos DFDs, para racionalizar as contratações e alinhá-las ao planejamento e às leis orçamentárias (art. 12, VII). Quando existe, deve ser divulgado em sítio oficial e observado nas licitações (art. 12, §1º).
Quando vale buscar apoio de capacitação ou assessoria
Vale buscar apoio quando o processo volta com frequência para ajuste, quando cada setor cota por conta própria antes do ETP ou quando o jurídico recebe processos incompletos. Nesses casos, alinhar quem faz o quê e padronizar modelos costuma ser mais útil do que revisar documento por documento.
