PPA, LDO e LOA formam uma cadeia de planejamento. O plano plurianual (PPA) define o que o governo pretende entregar ao longo de vários exercícios. A lei de diretrizes orçamentárias (LDO) escolhe o que vem primeiro em cada exercício.
A lei orçamentária anual (LOA) estima a receita e fixa a despesa. Quando um elo falha, o programa existe no papel e não encontra dinheiro, ou o dinheiro existe e não encontra programa.
Ligar os três documentos é o núcleo do planejamento governamental de uma prefeitura ou de uma câmara. A seguir, o papel de cada instrumento, o que os conecta e onde a ligação costuma se romper.
O que cada instrumento faz
O art. 165 da Constituição Federal atribui ao Poder Executivo a iniciativa dessas três leis. O texto descreve o modelo para a União, e as leis orgânicas dos municípios, em regra, seguem o mesmo desenho. Confira a sua.
- PPA: estabelece diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital, para as delas decorrentes e para os programas de duração continuada (art. 165, § 1º).
- LDO: traz as metas e prioridades da administração para o exercício seguinte, orienta a elaboração da LOA e trata de alterações na legislação tributária (art. 165, § 2º).
- LOA: reúne a previsão da receita e a fixação da despesa. A Constituição veda dispositivo estranho a esse conteúdo, ressalvadas a autorização para créditos suplementares e as operações de crédito (art. 165, § 8º).
Em síntese: o PPA responde ao que se quer entregar. A LDO responde ao que vem primeiro e sob quais regras. A LOA responde com que dinheiro e em quais dotações.
Como os programas do PPA viram ações na LOA
O programa é o elo entre o plano e o orçamento. O glossário orçamentário do Congresso Nacional define programa como instrumento de organização da atuação governamental. Ele reúne um conjunto de ações, e seu desempenho é medido por indicadores definidos no PPA.
Na LOA, cada programa se desdobra em ações, e cada ação recebe dotação. Uma ação sem programa correspondente perde o vínculo com objetivo, meta e indicador. Um programa que nunca aparece na LOA não tem como ser executado.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, Lei Complementar 101/2000) reforça o vínculo. O projeto de LOA deve ser compatível com o PPA, com a LDO e com a própria LRF (art. 5º). Além disso, a LOA não pode consignar dotação para investimento que dure mais de um exercício e não esteja previsto no PPA ou em lei autorizadora (art. 5º, § 5º).
A Constituição acrescenta uma trava na execução: é vedado iniciar programas ou projetos que não estejam incluídos na LOA (art. 167, I).
O papel de ponte da LDO
A LDO traduz a intenção de médio prazo em prioridade do exercício. Pelo art. 4º da LRF, ela também trata do equilíbrio entre receitas e despesas e dos critérios para limitação de empenho. Cabem a ela, ainda, as normas de controle de custos e de avaliação dos programas e as condições para transferir recursos a entidades públicas e privadas.
Dois anexos fazem parte da LDO. O Anexo de Metas Fiscais fixa metas de receitas, despesas, resultados nominal e primário e dívida pública para o exercício e para os dois seguintes. O Anexo de Riscos Fiscais avalia passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas.
Esses anexos entregam à LOA as premissas de que ela precisa. A LOA, por sua vez, deve trazer a reserva de contingência, cujo montante e forma de uso a LDO define. Deve trazer também um anexo que demonstre a compatibilidade da programação com as metas fiscais (LRF, art. 5º).
Quem elabora, quem aprova e como a hierarquia aparece
O Executivo elabora e envia as três propostas, e o Legislativo as aprecia. A hierarquia entre elas aparece nas regras de emenda (Constituição, art. 166, §§ 3º e 4º). Uma emenda ao projeto de LOA só pode ser aprovada se for compatível com o PPA e com a LDO. Emenda ao projeto de LDO não pode ser incompatível com o PPA.
No município, o rito, os prazos e a vigência do PPA dependem da lei orgânica e do regimento interno da Câmara. Há também uma exigência federal de participação: pelo art. 44 do Estatuto da Cidade, debates, audiências e consultas públicas sobre PPA, LDO e orçamento anual são condição obrigatória para a aprovação pela Câmara Municipal.
Cada município tem lei própria. Confira a legislação local antes de aplicar qualquer prazo ou formalidade.
Onde a conexão se rompe e como acompanhá-la
O Manual Básico do PPA, do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, lista falhas recorrentes que ajudam a localizar o problema:
- despesas sem previsão no PPA ou sem adequação orçamentária e financeira;
- ações criadas ou ampliadas sem a declaração do gestor de que cabem no plano;
- alterações do PPA por decreto, quando a lei específica é exigida;
- investimentos que ultrapassam um exercício sem inclusão prévia no PPA;
- programas cujo custo não corresponde à soma dos custos das suas ações.
Programas genéricos demais completam a lista na prática: sem objetivo preciso, não há como detalhar ações na LOA nem medir resultado.
Como acompanhar a execução ligando os três
- Escolha um programa do PPA e liste seus objetivos, indicadores e metas.
- Localize na LDO a prioridade e as metas fiscais que se relacionam com o programa.
- Encontre na LOA as ações e as dotações do programa.
- Compare o que foi empenhado, liquidado e pago com a meta física prevista.
- Registre os desvios e leve-os à revisão do plano ou à próxima LDO.
