Em resumo: Só 20% das obras e ações do Novo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) sob execução municipal foram concluídas. O dado é de estudo da Confederação Nacional de Municípios (CNM) divulgado nesta quarta-feira (4). A entidade monitorou 13.804 iniciativas em 3.823 municípios, 69% das 5.569 cidades do país. Metade (6.918) está em execução. Outras 4.132 ainda estão em ações preparatórias ou em licitação. Na saúde, cerca de R$ 9,3 bilhões estão em obras com menos de 40% de avanço físico. O Tribunal de Contas da União (TCU) já apontou falhas de transparência e monitoramento no programa. Para a prefeitura, o risco é concreto. Nos convênios e contratos de repasse, a obra que fica 365 dias sem execução financeira leva ao bloqueio da conta e à suspensão de novos instrumentos com o mesmo ministério. Sem retomada, o contrato é rescindido. Este guia explica as regras e traz um checklist para cada obra.
Este guia foi escrito para prefeitos, secretários de Obras, Planejamento, Finanças, Saúde e Educação, engenheiros fiscais de contrato, procuradores, contadores e controladores internos. Ele mostra o que o estudo revelou, quais regras federais pesam sobre obras paradas ou atrasadas e o que a prefeitura pode fazer nesta semana.
1. O que a CNM encontrou nas obras do Novo PAC
A CNM cruzou dados de obras e instrumentos do Novo PAC sob gestão e execução municipal. O resultado foi divulgado em 4 de novembro de 2026.
Os números gerais são estes:
- 13.804 obras ou instrumentos monitorados;
- 3.823 municípios com ao menos uma iniciativa, ou 69% do total;
- 6.918 em execução, ou 50%;
- 2.754 concluídos, ou 20%;
- 2.003 em ações preparatórias, ou 15%;
- 2.129 em licitação ou leilão, ou 15%.
Em outras palavras, de cada dez obras do programa nas mãos das prefeituras, duas estão prontas. Cinco estão em andamento. Três ainda não saíram do papel ou estão na fase de contratação.
“O principal desafio está na capacidade de transformar os recursos previstos em obras concluídas e serviços públicos efetivamente disponibilizados à população”, afirmou o presidente da CNM, Paulo Ziulkoski. Segundo ele, “uma parcela significativa dos investimentos depende da conclusão de etapas administrativas e técnicas para que as obras sejam efetivamente iniciadas”.
Educação concentra o maior número de obras
A educação básica reúne 7.202 iniciativas municipais monitoradas, com investimento superior a R$ 20,4 bilhões. São creches, escolas e outras estruturas da rede.
O ritmo é desigual. Segundo a CNM, 2.523 obras já passaram de 80% de execução física. Outras 2.576 continuam na faixa inicial, com até 20% de avanço.
Na saúde, R$ 9,3 bilhões em obras com baixo avanço
A saúde é o segundo eixo em volume, com 4.458 iniciativas. Destas, 835 passaram de 80% de execução física.
A CNM calcula que cerca de R$ 9,3 bilhões estão em obras com avanço físico inferior a 40%.
A atenção primária, que inclui as unidades básicas de saúde, concentra 3.361 empreendimentos. Apenas 786 superaram 80% de execução. Outras 1.795 obras, 53% do total da área, estão abaixo de 40%.
Os entraves apontados
Para a CNM, as maiores dificuldades estão em infraestrutura urbana, saneamento, habitação e desenvolvimento urbano. Ziulkoski citou como possíveis obstáculos:
- a complexidade técnica dos projetos;
- o licenciamento ambiental;
- a regularização fundiária;
- as desapropriações;
- as exigências de projeto executivo e de licitação.
A confederação afirma que obras desse porte exigem orçamento, mas também planejamento, projetos executivos consistentes, segurança jurídica e capacidade institucional dos municípios.
2. O que o TCU já disse sobre o programa
O estudo da CNM cita o Acórdão 2.100/2025, do plenário do TCU, relatado pelo ministro Antonio Anastasia. A decisão analisou o Novo PAC e encontrou falhas de transparência, monitoramento e disponibilidade de dados.
O tribunal determinou à Casa Civil da Presidência da República que, em 180 dias, incluísse no portal do Novo PAC:
- dados das ações financiadas por investimento privado, como valor total, execução física e data prevista de conclusão;
- indicadores de desempenho das obras, como execução física, cumprimento de prazos e aderência ao orçamento;
- os critérios usados para incluir cada ação no programa, inclusive no PAC Seleções;
- as fontes de recursos de cada empreendimento.
O TCU também recomendou a criação de um sistema informatizado para acompanhar os empreendimentos.
Há um ponto que interessa diretamente às prefeituras. O tribunal recomendou que, nas próximas seleções de mobilidade urbana, só participem municípios com plano de mobilidade aprovado. A exigência do plano está na Lei 12.587/2012, a Política Nacional de Mobilidade Urbana.
O monitoramento de 2026
Em 2026, o TCU voltou ao tema no Acórdão 2.748/2026, também do plenário. O tribunal reconheceu que a Casa Civil reformulou o portal e passou a publicar mais dados.
Mas considerou cumprida apenas uma das determinações. As demais foram consideradas parcialmente cumpridas. Segundo o acórdão, o portal ainda não traz indicadores de desempenho individualizados por obra nem a composição numérica de cada fonte de custeio.
O TCU registrou ainda como pendentes informações sobre cronograma das obras, valores anuais e execução física e financeira em vários pontos de controle. Duas recomendações foram dadas como não implementadas: o sistema informatizado de acompanhamento e a exigência do plano de mobilidade nas seleções.
Transparência baixa, segundo a Transparência Internacional
A organização Transparência Internacional Brasil avaliou os portais do programa com dados coletados entre 22 e 26 de outubro de 2025. O Novo PAC recebeu nota 12,12 numa escala de 0 a 100.
Segundo o relatório, das 23.059 obras listadas no portal do Novo PAC, só 8.297, ou 35,98%, tinham link para detalhamento no Transferegov.br, a plataforma federal de transferências.
Por que isso importa para a prefeitura: quando os dados federais são incompletos, o município não pode contar com o portal do programa para controlar a própria carteira. A prova de que a obra anda, ou do motivo de estar parada, precisa estar nos registros da prefeitura e no Transferegov.br.
3. As regras que pesam sobre obra parada
Parte das obras do PAC sob execução municipal é feita por convênio ou contrato de repasse. Esses instrumentos seguem o Decreto 11.531/2023 e a Portaria Conjunta MGI/MF/CGU 33/2023, editada pelos ministérios da Gestão, da Fazenda e pela Controladoria-Geral da União (CGU).
Atenção: outras obras, sobretudo de saúde e educação, podem usar outras modalidades de repasse, com regras próprias. O primeiro passo é saber qual instrumento rege cada obra. As regras abaixo valem para convênios e contratos de repasse regidos pela Portaria Conjunta 33/2023.
Regra 1: um ano sem execução financeira bloqueia a conta
O art. 68, § 7º, da portaria trata da inexecução ou da paralisação da execução financeira por 365 dias. O prazo conta da liberação da parcela pelo concedente ou do último pagamento feito pelo município.
Vencido esse prazo, o concedente deve:
- bloquear a conta específica do instrumento por até 180 dias;
- suspender a liberação de recursos para novos instrumentos do município no âmbito do mesmo órgão ou entidade.
Se, ao fim do bloqueio, o município não comprovar o início ou a retomada da execução financeira, o instrumento deve ser rescindido. É o que diz o § 9º do mesmo artigo.
A punição atinge só o mesmo órgão concedente. Antes, pela Portaria Interministerial 424/2016, o município com obra parada ficava impedido de receber recursos de todos os órgãos da União.
Quando o prazo de 365 dias fica suspenso
O § 8º do art. 68 lista situações em que a contagem para. São elas:
- atraso na liberação de parcelas pelo concedente ou pela mandatária, como a Caixa;
- paralisação por decisão judicial, por recomendação ou determinação de órgãos de controle, por caso fortuito ou força maior;
- situação de emergência ou calamidade pública reconhecida pela Câmara Municipal, no caso dos municípios;
- distrato do contrato com a empreiteira, desde que o município prove que não deu causa, e limitado ao período entre a ordem de serviço e a rescisão.
Na prática: a suspensão depende de prova. Ofícios, notificações à empresa, decisões e atos de reconhecimento de emergência precisam estar arquivados e, quando couber, registrados no Transferegov.br.
Regra 2: a obra só começa com autorização
Pelo art. 73 da portaria, a execução física de obras só pode começar após a Autorização de Início de Obra (AIO), emitida pelo concedente ou pela mandatária.
O parágrafo único do mesmo artigo define que a data da primeira ordem de serviço registrada no Transferegov.br marca o início da execução física. Ordem de serviço assinada e não registrada não conta para o sistema.
Regra 3: a segunda parcela depende de 70% da primeira
O art. 68, § 4º, condiciona a liberação da segunda parcela e das seguintes à execução de pelo menos 70% das parcelas já liberadas. A exigência pode ser excepcionalizada em benefício da execução do objeto, quando justificada expressamente pelo convenente e aceita pelo concedente ou pela mandatária (art. 68, § 5º).
Nos instrumentos dos níveis I a IV, a liberação ocorre em pelo menos três parcelas. A primeira não pode passar de 40% do valor global e deve considerar o cronograma físico da obra.
Regra 4: peças técnicas têm prazo
Projeto básico, licença ambiental e comprovação do exercício pleno dos poderes inerentes à propriedade do imóvel (art. 24, I, b; a declaração de posse só é aceita nas hipóteses do art. 26, § 1º) podem ser entregues depois da assinatura. Nesse caso, o instrumento fica com cláusula suspensiva, e o dinheiro não é liberado até a entrega.
Pela regra geral do art. 24, § 3º, o prazo é de até nove meses da assinatura. Ele pode ser prorrogado, desde que o total não passe de 18 meses. O pedido de prorrogação deve ser feito até 45 dias antes do vencimento, com justificativa e prova de que o município começou a resolver a pendência.
Depois que o município insere as peças no Transferegov.br, o concedente ou a mandatária tem 90 dias, prorrogáveis por mais 30, para analisar, pedir complementação e retirar a cláusula.
Prazos excepcionais e uma data que já passou
A Portaria Conjunta MGI/MF/CGU 99, de 16 de dezembro de 2025, criou regras excepcionais:
- instrumentos celebrados em 2025 sem as peças técnicas passaram a ter 36 meses para cumprir a cláusula suspensiva;
- instrumentos celebrados em 2024 devem ter prazo mínimo de 36 meses, com prorrogação se necessário;
- instrumentos firmados até 31 de dezembro de 2023 e vigentes tiveram o prazo prorrogado até 30 de setembro de 2026.
Alerta: o prazo de 30 de setembro de 2026 terminou há pouco mais de um mês. A Portaria Conjunta 99/2025 não fixa, para esses instrumentos antigos, a consequência do descumprimento. As regras de extinção, rescisão imediata e devolução em até 30 dias da publicação da rescisão, sob pena de tomada de contas especial (art. 1º, §§ 1º e 2º), valem para os instrumentos excepcionais de 2025. Para os instrumentos firmados até 2023, aplicam-se as regras do regime de cada um (Portaria Interministerial 424/2016 ou Portaria Conjunta 33/2023). Na Portaria Conjunta 33/2023, a não apresentação ou a rejeição das peças obriga a devolver, em até 30 dias, os recursos liberados para elaborá-las (art. 25, § 2º).
A prefeitura com contrato de 2023 ou anterior ainda em cláusula suspensiva precisa conferir hoje a situação no Transferegov.br.
Regra 5: licenças são responsabilidade do município
A Portaria Conjunta 45, de 10 de julho de 2026, incluiu o art. 24-A na Portaria Conjunta 33/2023. O artigo diz que o município é o responsável por avaliar a necessidade de aprovações e licenças. O texto cita como exemplos corpo de bombeiros, vigilância sanitária, órgãos do patrimônio histórico, patrimônio da União e concessionárias de serviços públicos.
A mesma portaria abriu uma alternativa para terrenos em desapropriação. Em vez da certidão do cartório, o município pode apresentar a declaração de utilidade pública da área, desde que o processo de desapropriação esteja de fato aberto. A documentação de titularidade terá de ser entregue até a prestação de contas final.
Regra 6: até 5% para projetos
O art. 25 permite usar recursos da União para estudos de viabilidade, anteprojetos, projetos básicos e executivos e licenciamento ambiental. O desembolso do concedente para essas despesas não pode passar de 5% do valor global do instrumento.
Para municípios sem equipe de engenharia, essa regra pode ajudar a destravar obras paradas na fase de projeto.
4. O que isso muda para o seu órgão
O estudo da CNM não cria obrigação nova. Mas expõe um risco que já existe em quase sete de cada dez municípios: obra parada pode virar perda de recurso, devolução de dinheiro e processo no tribunal de contas.
O impacto se distribui assim:
- Gabinete do prefeito: a obra inacabada é passivo político e fiscal. O prefeito precisa de uma lista das obras federais, com status e risco, atualizada todo mês.
- Secretaria de Obras e engenharia: é a área que registra a ordem de serviço, mede a obra, alimenta o Transferegov.br e documenta paralisações. Cada atraso sem registro conta contra o município.
- Secretarias de Saúde e Educação: concentram a maior parte das obras do programa nos municípios. Precisam acompanhar o avanço físico com a engenharia, não só o financeiro.
- Finanças e contabilidade: controlam a contrapartida, a conta específica, os pagamentos e os restos a pagar. Também precisam prever a devolução de recursos se um instrumento for rescindido.
- Procuradoria: atua em desapropriação, regularização fundiária, distrato com empreiteiras e pedidos de prorrogação.
- Controle interno: deve acompanhar prazos de cláusula suspensiva e de inexecução. Também precisa documentar as causas de paralisação para o tribunal de contas.
- Planejamento: municípios que pretendem disputar recursos de mobilidade urbana precisam ter plano de mobilidade aprovado, como recomenda o TCU.
5. Exemplos práticos
Exemplo 1: unidade básica de saúde parada há dez meses. A empresa abandonou a obra. O último pagamento ocorreu em janeiro de 2026. Se o instrumento for convênio ou contrato de repasse regido pela Portaria Conjunta 33/2023, o prazo de 365 dias vencerá em janeiro de 2027. A prefeitura precisa notificar a empresa, formalizar o distrato e guardar toda a documentação. O distrato sem culpa do município pode suspender a contagem, mas só com prova.
Exemplo 2: creche com contrato de 2023 ainda em cláusula suspensiva. O município não entregou a comprovação da propriedade do terreno. O prazo excepcional da Portaria Conjunta 99/2025 terminou em 30 de setembro de 2026. A prefeitura deve verificar no Transferegov.br a situação do instrumento e as providências do concedente ou da mandatária, que seguem o regime próprio do instrumento. Se houve recurso liberado para projeto, a devolução deve ser tratada com a Procuradoria conforme a norma aplicável (na Portaria Conjunta 33/2023, em até 30 dias, pelo art. 25, § 2º).
Exemplo 3: obra licitada, mas sem ordem de serviço registrada. A empresa começou a trabalhar com uma ordem de serviço assinada em papel. Para o sistema, a obra não começou. Pela regra do art. 73, a obra também não poderia ter começado sem a autorização de início. A prefeitura precisa regularizar o registro e confirmar a emissão da autorização.
Os três exemplos são hipotéticos e servem para ilustrar a aplicação das regras.
6. Passo a passo para a prefeitura
Etapa 1. Monte a carteira de obras federais. Liste cada obra do Novo PAC e de outros repasses da União. Para cada uma, registre o número do instrumento, a modalidade, o órgão concedente, a mandatária, o valor, a contrapartida, a data de assinatura e o avanço físico e financeiro.
Etapa 2. Identifique a regra de cada obra. Separe os convênios e contratos de repasse regidos pela Portaria Conjunta 33/2023 das obras feitas por outras modalidades. Nas outras, consulte o termo assinado e a norma do ministério responsável.
Etapa 3. Marque a data do último pagamento. Para cada convênio ou contrato de repasse, calcule quando completará 365 dias sem execução financeira. Destaque as obras a menos de 90 dias desse limite.
Etapa 4. Confira as cláusulas suspensivas. Verifique quais instrumentos ainda aguardam projeto, licença ou documento do terreno. Anote o prazo e a data-limite para pedir prorrogação, 45 dias antes do vencimento pela regra geral.
Etapa 5. Verifique os contratos antigos. Para instrumentos firmados até 2023, confirme no Transferegov.br se as peças foram aceitas até 30 de setembro de 2026. Se houve extinção ou rescisão, avise a Procuradoria e a Fazenda.
Etapa 6. Regularize os registros. Confira se as ordens de serviço, os contratos com as empresas e as medições estão no Transferegov.br. Pelo art. 65 da portaria, os contratos da licitação devem ser registrados no sistema.
Etapa 7. Documente toda paralisação. Arquive notificações à empresa, pedidos de distrato, decisões judiciais, recomendações de órgãos de controle e atos de emergência. Sem essa prova, a contagem dos 365 dias não para.
Etapa 8. Ataque os entraves de projeto. Para obras paradas na fase de projeto ou licença, avalie usar até 5% do valor do instrumento em estudos e projetos, como permite o art. 25.
Etapa 9. Planeje a contrapartida. Inclua no orçamento de 2027 a contrapartida e os aditivos previstos. Evite assumir obra nova se a carteira atual não tem caixa para terminar.
Etapa 10. Leve a carteira ao gabinete todo mês. Um painel simples, com status, risco e responsável por obra, ajuda o prefeito a decidir onde concentrar equipe e dinheiro.
7. Checklist da semana
- Lista de todas as obras federais com instrumento, modalidade e concedente
- Data do último pagamento de cada convênio ou contrato de repasse
- Obras a menos de 90 dias de completar 365 dias sem execução financeira
- Cláusulas suspensivas abertas, com prazo e data-limite de prorrogação
- Situação dos instrumentos de 2023 ou anteriores após 30 de setembro de 2026
- Ordens de serviço e contratos registrados no Transferegov.br
- Pasta de prova para cada obra parada
- Licenças necessárias identificadas, como bombeiros e vigilância sanitária
- Contrapartidas previstas no orçamento de 2027
- Plano de mobilidade aprovado, se o município pretende disputar recursos da área
- Relatório mensal ao prefeito e ao controle interno
8. O que ainda não se sabe
O estudo da CNM divulgado não detalha a lista de obras por município. A prefeitura deve consultar os próprios registros e o Transferegov.br.
O TCU continuará monitorando as determinações do Acórdão 2.100/2025. Até a publicação deste guia, não havia data para nova decisão.
As regras citadas aqui valem para convênios e contratos de repasse. Obras feitas por outras modalidades seguem normas próprias, que devem ser conferidas caso a caso.
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Fontes
- Confederação Nacional de Municípios (CNM). “Estudo da CNM revela que apenas 20% das obras ou instrumentos do PAC foram concluídos nos Municípios”, 04/11/2026. https://cnm.org.br/comunicacao/noticias/estudo-da-cnm-revela-que-apenas-20-das-obras-ou-instrumentos-do-pac-foram-concluidos-nos-municipios
- Tribunal de Contas da União (TCU). Acórdão 2.100/2025, Plenário, rel. min. Antonio Anastasia. https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/2100/2025/Plen%C3%A1rio
- TCU. “Casa Civil deve detalhar informações e ampliar transparência do Novo PAC”. https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/casa-civil-deve-detalhar-informacoes-e-ampliar-transparencia-do-novo-pac
- TCU. Acórdão 2.748/2026, Plenário (monitoramento do Acórdão 2.100/2025). https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/2748/2026/Plen%C3%A1rio
- Transparência Internacional Brasil. “Transparência de Informações do Novo PAC”. https://transparenciainternacional.org.br/publicacoes/transparencia-de-informacoes-do-novo-pac/
- Portaria Conjunta MGI/MF/CGU 33, de 30/08/2023, com alterações das Portarias Conjuntas 29/2024 e 45/2026 (texto compilado no Transferegov.br). https://www.gov.br/transferegov/pt-br/legislacao/portarias/portaria-conjunta-mgi-mf-cgu-no-33-de-30-de-agosto-de-2023
- Portaria Conjunta MGI/MF/CGU 99, de 16/12/2025. https://www.gov.br/transferegov/pt-br/legislacao/portarias/portaria-conjunta-mgi-mf-cgu-no-99-de-16-de-dezembro-de-2025
- Transferegov.br. “Publicada Portaria Conjunta nº 33, que detalha decreto sobre transferências e parcerias da União”, 08/2023. https://www.gov.br/transferegov/pt-br/noticias/noticias/2023/agosto/publicada-portaria-conjunta-no-33-que-detalha-decreto-sobre-transferencias-e-parcerias-da-uniao
- CNM. “Governo publica portaria sobre convênios e contratos de repasses relativos às transferências de recursos da União”, 09/2023. https://cnm.org.br/comunicacao/noticias/governo-publica-portaria-sobre-convenios-e-contratos-de-repasses-relativos-as-transferencias-de-recursos-da-uniao
Correção (07/11/2026): a versão anterior desta reportagem informava que, pela Portaria Conjunta 99/2025, os instrumentos firmados até 2023 que não cumprissem a cláusula suspensiva até 30/09/2026 seriam extintos ou rescindidos, com devolução em 30 dias da rescisão; que a peça exigida era a “comprovação de posse do terreno”; e que a exceção à regra dos 70% estava no art. 67, § 1º. O correto é que essas consequências da Portaria Conjunta 99/2025 (art. 1º, §§ 1º e 2º) se aplicam aos instrumentos excepcionais de 2025, e os instrumentos antigos seguem o próprio regime (PI 424/2016 ou PC 33/2023, art. 25, § 2º); que a Portaria Conjunta 33/2023 exige a comprovação do exercício pleno dos poderes inerentes à propriedade do imóvel (art. 24, I, b), aceitando declaração de posse apenas nas hipóteses do art. 26, § 1º; e que a exceção aos 70% está no art. 68, § 5º.
