A educação infantil é a primeira etapa da educação básica. A LDB (Lei nº 9.394/1996), art. 29, define como finalidade o desenvolvimento integral da criança de até 5 anos, em seus aspectos físico, psicológico, intelectual e social, complementando a ação da família e da comunidade. É oferecida em creches, para crianças de até três anos, e em pré-escolas, para crianças de quatro a cinco anos (art. 30). É o nível que mais pesa no cotidiano das prefeituras: demanda alta, custo elevado por aluno, grande pressão por vagas em creche e frequente judicialização.
Competência do município
A Constituição Federal, art. 211, §2º, estabelece que os municípios atuam prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil, e o art. 11, V, da LDB atribui ao município oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas e, com prioridade, o ensino fundamental. A redação mais recente do inciso, dada por lei de 2026, especifica a oferta em creches e pré-escolas nas zonas urbanas e rurais, na proporção da distribuição populacional. Assim, a creche e a pré-escola são, em regra, responsabilidade do município, com apoio técnico e financeiro do estado e da União.
Obrigatoriedade e direito
O art. 4º da LDB prevê a educação básica obrigatória e gratuita dos 4 aos 17 anos, o que inclui a pré-escola, e a educação infantil gratuita às crianças de até 5 anos. Na prática: a pré-escola é obrigatória a partir dos 4 anos (a matrícula é dever da família e do Estado); a creche é direito da família e dever do Estado, sem obrigatoriedade de matrícula, mas com a obrigação de atender a demanda manifesta, que o novo PNE busca reforçar (Meta 1.a, que fala em atender 100{e4c8815754107a571edcf2d1e12f2d8ba1a0c5c3bae658b8bd7ebd288e5c1306} da demanda manifesta por creche).
Regras de organização
- Avaliação mediante acompanhamento e registro do desenvolvimento, sem objetivo de promoção, mesmo para o acesso ao ensino fundamental (art. 31, I).
- Carga horária mínima anual de 800 horas, distribuída por, no mínimo, 200 dias de trabalho educacional (art. 31, II).
- Atendimento de, no mínimo, 4 horas diárias para o turno parcial e de 7 horas para a jornada integral (art. 31, III).
- Controle de frequência pela instituição de educação pré-escolar, exigida frequência mínima de 60{e4c8815754107a571edcf2d1e12f2d8ba1a0c5c3bae658b8bd7ebd288e5c1306} do total de horas (art. 31, IV).
- Expedição de documentação que permita atestar os processos de desenvolvimento e aprendizagem da criança (art. 31, V).
Financiamento
As matrículas da educação infantil são declaradas ao Censo Escolar e influenciam a distribuição do Fundeb. A Lei nº 14.113/2020 estabelece que as ponderações aplicáveis à complementação-VAAT devem priorizar a educação infantil (art. 9º, parágrafo único) e que 50{e4c8815754107a571edcf2d1e12f2d8ba1a0c5c3bae658b8bd7ebd288e5c1306} dos recursos globais da complementação-VAAT são destinados à educação infantil (art. 28). O art. 7º, §2º, assegura o direito à educação infantil às crianças até o término do ano letivo em que completarem 6 anos de idade.
Regra federal e município
As regras gerais são federais (Constituição, LDB, lei do Fundeb, PNE). O município define o desenho da oferta (unidades próprias, parcerias com entidades, jornada, critérios de acesso), mantém o cadastro de demanda e autoriza e supervisiona instituições privadas de educação infantil de seu sistema (LDB, art. 11, IV, e art. 18, II). O novo PNE prevê instrumento nacional para levantamento da demanda por vagas em creche, alinhado à Lei nº 14.851/2024 (Estratégia 1.4), e política de busca ativa na educação infantil, coordenada pelas secretarias de educação (Estratégia 1.3).
Exemplo ilustrativo
Imagine um município de pequeno porte com fila de espera por creche e sem critérios públicos de priorização. Ao criar um cadastro único de demanda por território, divulgar os critérios (por exemplo, vulnerabilidade social e renda) e programar a ampliação de vagas em etapas, a prefeitura passa a enxergar a necessidade real, reduz o risco de judicialização e demonstra transparência. O mesmo cadastro alimenta o planejamento do PPA e a prestação de contas ao conselho.
Erros comuns
- Não planejar a demanda por creche com base em dados do território e na fila de espera.
- Convênios com entidades sem acompanhamento e sem critérios de qualidade.
- Matrícula informada ao Censo com erro, o que reduz o repasse.
- Falta de projeto pedagógico e de formação específica das equipes.
Projeto pedagógico, qualidade e infraestrutura
A qualidade da educação infantil depende de fatores que vão além da vaga: projeto pedagógico construído com a equipe, formação específica de professores e auxiliares, proporção adequada de adultos por criança, espaços seguros, mobiliário e brinquedos compatíveis com a idade, alimentação adequada e relação respeitosa com as famílias. O novo PNE prevê metas de qualidade para creche e pré-escola, considerando infraestrutura física, profissionais, condições de gestão e recursos pedagógicos (Metas 2.a e 2.b). Para o município, isso significa que expandir vagas sem investir em qualidade pode gerar atendimento precário e riscos às crianças.
Convênios com entidades: cuidados
Muitos municípios ampliam vagas por meio de parcerias com entidades sem fins lucrativos. A estratégia 1.8 do PNE fala em publicizar, monitorar e avaliar essas parcerias. Na prática, o município deve exigir critérios de qualidade, acompanhar a frequência e o atendimento, supervisionar as instalações e a equipe e prestar contas, observando a legislação de parcerias com organizações da sociedade civil e as regras do Fundeb sobre matrículas conveniadas.
Acompanhe também o custo por criança, que é elevado, e as regras de aplicação dos recursos vinculados à etapa. Veja Proinfância, matrícula obrigatória a partir dos 4 anos e Plano Municipal de Educação.
