O que é retrocessão
A desapropriação se justifica pelo fim público. Sem fim público, não há razão para que o Estado retire a propriedade de alguém. Por isso, quando o poder público desapropria um imóvel e depois não o utiliza para o fim declarado, surge a pergunta: o antigo dono tem algum direito sobre o bem? A resposta do direito é a retrocessão: a possibilidade de reaver o imóvel ou de ser compensado quando o destino público prometido não se cumpre.
A desapropriação se justifica pelo fim público. Se o fim não se concretiza, o expropriado pode pedir a devolução do imóvel (retrocessão em sentido estrito) ou perdas e danos. A discussão sobre a natureza do direito, real ou pessoal, é antiga; a lei vigente fala em direito de preferência.
Para que serve
A retrocessão é uma garantia do proprietário contra o uso abusivo da desapropriação. Impede que o poder público retire bens de particulares com o pretexto de uma obra ou serviço e depois mantenha o imóvel parado ou o destine a outro fim sem utilidade pública. Para o gestor, funciona como incentivo ao planejamento: desapropriar só o necessário, no momento adequado, com projeto e recursos.
Regra
O Código Civil prevê que, se a coisa expropriada para necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa (art. 519). Texto: [Código Civil no Planalto](https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406compilada.htm).
Direito de preferência
Na linguagem do art. 519, o ex-proprietário tem preferência: se o ente pretender alienar o bem que não utilizou, o antigo dono tem prioridade para readquiri-lo, pelo preço atual da coisa, e não pelo valor que recebeu na desapropriação. Essa regra procura evitar que o antigo proprietário seja prejudicado por ter perdido o bem, e, ao mesmo tempo, que seja beneficiado de forma indevida pela desistência do ente. A forma de exercer esse direito e os efeitos exatos dependem do caso e da interpretação dos tribunais.
Retrocessão, tredestinação e desvio de finalidade
Os três conceitos se relacionam. A tredestinação descreve o que ocorre com o bem; a retrocessão, o direito do ex-proprietário; e o desvio de finalidade é o vício do ato quando o fim real é diverso do fim legal. Para evitar a retrocessão, é essencial dar ao bem o destino declarado, ou, havendo mudança, outro destino de interesse público, com motivação e formalização.
Como funciona na prática
- O ex-proprietário percebe que o imóvel desapropriado não foi utilizado ou teve destino diferente do declarado.
- Procura o ente para solicitar a devolução ou a preferência, ou ajuíza ação.
- O ente analisa se houve cumprimento da finalidade, outra destinação de interesse público ou desvio.
- Havendo direito, a questão se resolve por acordo ou decisão judicial: devolução, preferência pelo preço atual ou perdas e danos.
- O ente avalia o que falhou no planejamento e ajusta sua gestão de bens.
Imagine uma prefeitura que desapropriou um terreno para instalar um centro esportivo, mas o projeto nunca saiu do papel e a área ficou vazia por anos, sem nenhuma outra utilização pública. O antigo proprietário, ao saber que o ente pretende vender o terreno, invoca seu direito de preferência. A procuradoria avalia a situação, verifica se houve algum destino público dado ao bem e, se não houve, discute as condições da preferência e do preço atual.
Cuidados
- Registrar a destinação efetiva do bem e manter o projeto que justificou o decreto.
- Se houver outro uso de interesse público, motivar e formalizar a mudança.
- Controlar o inventário de imóveis desapropriados, com situação de uso.
- Antes de alienar bem desapropriado, verificar a existência de direito de preferência.
Erros comuns
- Desapropriar áreas sem projeto, formando “banco de terrenos” sem destinação.
- Alienar imóvel desapropriado sem observar o direito do ex-proprietário.
- Deixar de registrar a mudança de destinação.
- Ignorar pedidos de ex-proprietários, o que costuma levar a litígios.
- Confundir a retrocessão com desapropriação indireta: na primeira, o ex-proprietário reclama a falta de uso; na segunda, o proprietário reclama a ocupação sem processo.
Como a procuradoria costuma analisar um pedido
Ao receber um pedido de retrocessão ou de exercício da preferência, a procuradoria pode examinar: qual era a finalidade declarada no decreto; se houve início de execução do projeto e em que medida; se o bem teve outro uso público e se a mudança foi formalizada; há quanto tempo o bem está sem utilização; e se existe intenção de alienar. Com base nesses elementos, avalia a conveniência de acordo, a viabilidade de dar uso público imediato ao bem e os riscos do litígio. A solução de mérito depende do caso e da jurisprudência aplicável.
Retrocessão e gestão patrimonial
A retrocessão lembra a importância de uma boa gestão patrimonial: inventário atualizado, identificação da origem de cada imóvel, registro do uso e acompanhamento dos bens subutilizados. Imóveis desapropriados e sem destino devem receber atenção prioritária, seja para cumprir a finalidade original, seja para formalizar nova destinação pública, seja, em última hipótese, para avaliar a alienação respeitando eventuais direitos do ex-proprietário. Veja bens públicos.