O que é o princípio da finalidade
Cada competência pública é dada para cumprir um fim. O poder de remover servidor existe para organizar o serviço, o poder de fiscalizar é para proteger a coletividade, o poder de desapropriar é para realizar uma obra de utilidade pública, o poder de aplicar multa é para fazer cumprir a lei. O princípio da finalidade exige que o agente use o poder apenas para o fim para o qual ele foi criado. Usar o poder para outro fim é ilegal, mesmo que o ato, por fora, pareça regular.
Esse princípio é a face “interna” da legalidade: não basta que o agente tenha competência e siga a forma; é preciso que o objetivo do ato seja o objetivo da lei. Quando o fim é diferente, ocorre o chamado desvio de finalidade (ou desvio de poder), uma das formas mais graves de abuso.
Para que serve
A finalidade impede o uso da máquina pública para perseguições, favorecimentos e vantagens pessoais. Também orienta a interpretação das normas: diante de dúvida, escolhe-se a leitura que melhor realiza o fim público a que a norma se dirige. Para o controle, é um critério para anular atos que, embora formalmente corretos, servem a interesses estranhos ao serviço público.
Base legal
A Lei 9.784/1999 inclui a finalidade entre os princípios da administração (art. 2º, caput) e manda atender a fins de interesse geral e interpretar a norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação (art. 2º, parágrafo único, II e XIII). A Lei 4.717/1965 considera nulo o ato com desvio de finalidade, ou seja, praticado visando a fim diverso do previsto na regra de competência (art. 2º, e). Textos: [Lei 9.784/1999](https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm) e [Lei 4.717/1965](https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4717.htm), no Planalto.
Finalidade geral e finalidade específica
A doutrina distingue duas camadas. A finalidade geral é o interesse público, comum a todos os atos administrativos. A finalidade específica é o fim próprio de cada tipo de ato, definido pela lei: a remoção serve à organização do serviço, a licença de construção ao ordenamento urbano, a interdição à proteção da saúde e da segurança. Um ato pode perseguir o interesse público em geral e, ainda assim, desviar-se da finalidade específica. É o caso de usar uma fiscalização sanitária para pressionar um comerciante a tomar uma atitude sem relação com a saúde pública.
Como funciona na prática
- O gestor identifica a competência que pretende exercer e consulta a norma que a concede.
- Verifica qual é o fim previsto na lei para aquele tipo de ato.
- Avalia se o motivo real da decisão corresponde a esse fim.
- Registra na motivação os fatos e a relação entre eles e a finalidade legal.
- Se perceber que o verdadeiro motivo é estranho ao fim legal, abstém-se do ato ou escolhe o instrumento correto.
Imagine uma prefeitura em que um secretário decide mudar de setor um servidor que criticou a gestão. A lei prevê a remoção por necessidade do serviço, não como punição. Se a remoção for motivada pela crítica, e não por necessidade do serviço, haverá desvio de finalidade, e o ato poderá ser anulado. Se, ao contrário, o setor realmente precisa de reforço e o servidor tem o perfil adequado, a remoção cumpre a finalidade legal, mesmo que o servidor discorde.
Como se prova o desvio de finalidade
Raramente o agente confessa o fim ilegítimo. Por isso, o desvio costuma ser provado por indícios: coincidência de datas, ausência de justificativa técnica, tratamento diferente a situações idênticas, mudança brusca de critérios, manifestações do agente, documentos internos. A motivação do ato, quando bem feita, é a principal proteção do gestor, porque deixa registrados os fatos e o interesse público que o justificam. Veja o verbete desvio de finalidade.
Erros comuns
- Usar competência de fiscalização ou de sanção para pressionar adversários ou desafetos.
- Remover, designar ou exonerar servidores como forma de punição sem processo.
- Contratar ou licitar para favorecer alguém, formalmente respeitando o procedimento.
- Motivar o ato com fundamento falso ou genérico, escondendo o fim real.
- Confundir finalidade com conveniência política: o fim é o previsto na lei.
- Não registrar a razão do ato, o que dificulta a defesa em caso de questionamento.
Finalidade, abuso de poder e controle
O desvio de finalidade é uma das modalidades de abuso de poder, ao lado do excesso de poder. Enquanto no excesso o agente extrapola os limites de sua competência, no desvio ele permanece dentro dela, mas a usa para fim diferente do legal. Os órgãos de controle e o Judiciário examinam a finalidade ao analisar a validade dos atos, e a ação popular pode ser usada para anular atos com desvio de finalidade que lesem o patrimônio público ou a moralidade administrativa. Para o gestor, a lição prática é simples: antes de assinar, perguntar para que serve aquele poder e se o motivo real da decisão corresponde ao fim previsto na lei.
Finalidade e discricionariedade
Mesmo quando a lei concede margem de escolha ao gestor, a finalidade continua vinculando. A discricionariedade permite escolher o melhor meio, mas não o fim: o fim é sempre o previsto em lei. Por isso, as decisões discricionárias, como a escolha do local de uma obra ou o momento de realizar uma fiscalização, devem demonstrar que atendem à finalidade pública da norma, e não a interesses particulares.
