O que é utilidade pública
Desapropriar por utilidade pública é adquirir compulsoriamente um bem porque a coletividade tem proveito em ter o bem sob controle do poder público. Não se trata apenas de uma conveniência abstrata: a lei lista situações específicas em que a desapropriação é cabível. Pense na abertura de uma via, na instalação de uma escola, na ampliação de um sistema de água e esgoto: em todos esses casos, o benefício atinge a população, e o imóvel particular é indispensável ao projeto.
O Decreto-Lei 3.365/1941 lista, no art. 5º, os casos de utilidade pública: segurança nacional, defesa do Estado, socorro público em calamidade, salubridade pública, criação e melhoramento de centros de população e seu abastecimento, aproveitamento industrial de minas, jazidas e águas, assistência pública e obras de higiene, exploração ou conservação de serviços públicos, abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos, execução de planos de urbanização, entre outros.
Para que serve a categoria
A lista dá segurança ao proprietário e ao gestor: de um lado, o ente não pode desapropriar por qualquer motivo, sem enquadrar o caso em uma das hipóteses legais; de outro, o proprietário sabe em que situações pode ocorrer a perda do bem. A utilidade pública é, assim, a justificativa legal mais comum para obras e serviços que dependem de terrenos particulares.
Utilidade pública, necessidade pública e interesse social
A Constituição fala em “necessidade ou utilidade pública” e em “interesse social”. A necessidade pública está ligada a situações de emergência ou de problemas inadiáveis; a utilidade pública, a situações em que a medida é conveniente, vantajosa para a coletividade; o interesse social, à promoção de justa distribuição da propriedade e do bem-estar social, regulado por lei própria. Na prática, o Decreto-Lei 3.365/1941 trata de forma conjunta a necessidade e a utilidade. Veja interesse social.
Como funciona na prática
- O ente identifica o projeto e verifica se ele se enquadra em uma das hipóteses do art. 5º do Decreto-Lei 3.365/1941.
- Define o imóvel necessário e avalia seu valor.
- Edita o decreto de utilidade pública, indicando o motivo, a área e a finalidade.
- Procura acordo com o proprietário e, se não houver, ajuíza a ação de desapropriação.
- Dá ao imóvel, depois de incorporado, o destino declarado no decreto.
Imagine um município que precisa instalar uma estação de tratamento de água em determinada área. O projeto técnico mostra que o terreno é o mais adequado. O prefeito edita decreto de utilidade pública, enquadrando a obra em hipótese de salubridade pública e de serviços públicos; avalia o imóvel; negocia com o dono; e, havendo recusa, propõe ação. A finalidade declarada orienta o destino do bem.
Cuidados
- Indicar no decreto o motivo e o fim da desapropriação.
- Dar ao imóvel o destino declarado, sob pena de retrocessão (Código Civil, art. 519).
- Verificar se a obra se enquadra em hipótese legal e registrar a justificativa no processo.
- Conferir a dotação orçamentária para a indenização.
Texto do Código Civil: [Código Civil no Planalto](https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406compilada.htm). Texto do decreto-lei: [Decreto-Lei 3.365/1941](https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del3365.htm).
Erros comuns
- Declarar utilidade pública sem projeto definido ou sem recursos previstos.
- Descrever a finalidade de forma genérica no decreto, dificultando a prova do destino dado ao bem.
- Usar a desapropriação para beneficiar interesses privados, o que configura desvio de finalidade.
- Dar ao imóvel destino incompatível com o declarado, sem formalizar a mudança.
- Deixar o decreto caducar.
Declaração de utilidade pública e execução da desapropriação
Um ponto que confunde é a diferença entre declarar a utilidade pública e efetivar a desapropriação. A declaração, que se faz por decreto, é o ato inicial: afirma que determinado bem é necessário a determinado fim público e dá início ao procedimento. A efetivação ocorre depois, por acordo com o proprietário ou por ação judicial, com o pagamento da indenização e a transferência da propriedade. Entre uma e outra, o decreto tem prazo de validade, e o ente precisa agir dentro dele. Quem deixa o decreto vencer perde o tempo e os estudos feitos, e pode ter de recomeçar o procedimento.
Planejamento antes do decreto
Boas práticas de gestão recomendam que o decreto só seja editado depois de definidos o projeto da obra, a área exata necessária, a avaliação do imóvel e a previsão de recursos para pagar a indenização. Decretos “preventivos”, editados sem projeto, geram insegurança para os proprietários, que ficam com seus bens limitados na prática, e risco de questionamentos sobre desvio de finalidade. Por isso, a motivação do decreto deve descrever com clareza o fim público pretendido e sua relação com o imóvel escolhido.
Utilidade pública e outros instrumentos
Nem toda necessidade de uso de imóvel particular exige desapropriação. Em alguns casos, uma servidão administrativa, uma ocupação temporária ou uma limitação administrativa atendem ao fim público com menor impacto para o proprietário. A escolha deve considerar a menor restrição possível e o custo envolvido. Veja intervenção do Estado na propriedade para o quadro comparativo dos instrumentos. Aplicar o princípio da proporcionalidade ajuda a decidir se a desapropriação é mesmo necessária.
Registro e incorporação
Concluída a desapropriação, o bem deve ser registrado em nome do ente no registro de imóveis, com a documentação adequada, e incorporado ao patrimônio público e aos controles contábeis. Esse cuidado evita que o imóvel permaneça em nome do antigo proprietário, o que gera confusão sobre responsabilidade por tributos, danos e uso. Veja registro de imóveis.
