Os controles internos são o conjunto de regras, procedimentos, rotinas e registros adotados pela própria administração para dar segurança razoável de que os objetivos serão alcançados, as leis e normas cumpridas, as informações são confiáveis e os recursos públicos protegidos. Eles acontecem no dia a dia, dentro dos processos, e são responsabilidade de todos os gestores, não só da unidade de controle interno. Não se confundem com a auditoria: esta verifica se os controles funcionam; os controles são a própria prática preventiva e detectiva incorporada ao trabalho.
Exemplos de controles
- Segregação de funções: quem autoriza a despesa não é quem liquida nem quem paga.
- Autorização e alçadas: valores e decisões acima de certo patamar exigem aprovação de nível superior.
- Conferência e dupla checagem: verificação por segunda pessoa, como a conferência da nota fiscal com o empenho e o recebimento do bem.
- Conciliações: comparação periódica entre registros, como extratos bancários e contabilidade.
- Registro e rastreabilidade: sistemas com histórico de quem fez o quê.
- Controles de acesso: senhas, perfis e permissões em sistemas.
- Inventários e contagens: de bens patrimoniais e estoques.
Os controles podem ser preventivos (evitam o erro), detectivos (descobrem o erro) ou corretivos (corrigem depois). Os melhores são incorporados ao processo, e não adicionados no final.
Base constitucional e legal
A Constituição Federal estabelece, no art. 31, que a fiscalização do município é exercida pelo Poder Legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo municipal, na forma da lei. O art. 74 trata da manutenção, pelos Poderes, de sistema de controle interno integrado, com finalidades como avaliar o cumprimento das metas do plano plurianual, comprovar a legalidade e avaliar os resultados da gestão orçamentária, financeira e patrimonial, exercer o controle das operações de crédito e apoiar o controle externo. A Lei de Responsabilidade Fiscal prevê que o Relatório de Gestão Fiscal seja assinado também pelo responsável pelo controle interno. O Decreto nº 9.203/2017 e a Lei nº 14.133/2021 atribuem à alta administração a responsabilidade por manter controles internos e gestão de riscos. Os tribunais de contas estaduais têm resoluções e orientações sobre os sistemas de controle interno municipais, que o gestor deve consultar.
Controles internos e unidade de controle interno
É importante distinguir. Os controles são práticas executadas pelos setores. A unidade de controle interno (UCI), por sua vez, é a estrutura que coordena o sistema: orienta os setores, avalia a eficácia dos controles, emite recomendações e relatórios e apoia o controle externo. Ela não deve executar atos de gestão, para preservar sua independência. Veja controle interno e unidade de controle interno.
Como estruturar controles na prefeitura
- Escolha os processos mais sensíveis, como compras, folha de pagamento, tesouraria, patrimônio e convênios.
- Faça o mapeamento e identifique onde estão os riscos de erro e fraude (veja gestão de riscos).
- Para cada risco relevante, defina um controle simples e proporcional ao risco, indicando responsável e frequência.
- Escreva o controle em normativo interno ou em procedimento operacional.
- Treine os servidores e registre a execução do controle.
- Teste periodicamente se os controles funcionam e ajuste.
Um exemplo hipotético: no processo de pagamento de fornecedores, o controle consiste em exigir que o atesto do fiscal conste do processo antes da liquidação, que a liquidação seja feita por servidor distinto do que autorizou a despesa e que a tesouraria só efetue o pagamento mediante ordem registrada no sistema. Três controles simples, em sequência, reduzem o risco de pagamento indevido.
Quem responde pelos controles
Todos os gestores respondem pelos controles dos processos sob sua responsabilidade (primeira linha). A unidade de controle interno apoia e supervisiona (segunda linha), e a auditoria interna avalia de forma independente (terceira linha), conforme o Modelo das Três Linhas. A alta administração deve criar o ambiente favorável e dar exemplo.
Limites dos controles internos
Controles dão segurança razoável, não absoluta. Podem ser burlados por conluio, sofrer falhas humanas ou ficar obsoletos. Controles em excesso, por outro lado, geram lentidão e custo. O equilíbrio é aplicar controle na medida do risco, o que se liga ao apetite a risco.
Erros comuns
- Confundir controle interno com fiscalização feita só pela controladoria.
- Criar controles em excesso, que burocratizam sem proteger.
- Não documentar o controle nem registrar sua execução.
- Permitir que a mesma pessoa execute todas as fases de uma operação crítica.
- Não testar os controles.
Avaliação e melhoria dos controles
Controles precisam ser testados. A unidade de controle interno ou a auditoria pode selecionar amostras de operações e verificar se o controle foi executado e registrado, se a segregação de funções foi respeitada e se houve exceções justificadas. Falhas recorrentes indicam que o controle é inadequado, excessivo ou não é conhecido. Nesse caso, o procedimento deve ser ajustado, treinado e acompanhado. O resultado dessas avaliações alimenta os relatórios ao prefeito e é útil nas respostas ao tribunal de contas.
Controles na era digital
Sistemas informatizados podem embutir controles automáticos: bloqueio de pagamento sem empenho, trilhas de auditoria, alertas de limites, validações de cadastro e cruzamentos de dados. Quanto mais controles forem automatizados, menor a dependência da memória e da disciplina individual. Mas o desenho dos perfis de acesso e das regras do sistema precisa ser revisado periodicamente, sob pena de o sistema reproduzir falhas em escala.
