Modelo das Três Linhas: o que é e como funciona na gestão pública

O Modelo das Três Linhas é um referencial de governança que explica como organizar, de forma clara, quem faz o quê na gestão de riscos e no controle de uma organização. Ele divide as responsabilidades entre a gestão operacional (primeira linha), as funções de apoio e supervisão (segunda linha) e a auditoria interna independente (terceira linha), todas sob a direção de um órgão de governança. O modelo atual foi publicado pelo Instituto de Auditores Internos (IIA) em 2020 e atualiza o antigo “modelo das três linhas de defesa”, de 2013, que tinha foco mais restrito na defesa contra riscos.

As três linhas

Primeira linha: quem executa as atividades e lida diretamente com os riscos no dia a dia. São os gestores e equipes que entregam os serviços e que aplicam os controles dentro dos processos.
Segunda linha: quem apoia e supervisiona a primeira. Oferece método, orientação, monitoramento e análise crítica em temas como riscos, conformidade, integridade, segurança e qualidade, sem executar as atividades finalísticas.
Terceira linha: a auditoria interna, que oferece avaliação e assessoria independentes e objetivas sobre a adequação e a eficácia da governança e da gestão de riscos, reportando-se ao órgão de governança.

Acima das linhas está o órgão de governança (na prefeitura, a alta administração e eventuais comitês), que define objetivos, aprova políticas, supervisiona e presta contas. Fora da organização estão os prestadores externos de avaliação, como os tribunais de contas.

Como a Lei 14.133/2021 incorporou a ideia

O art. 169 da Nova Lei de Licitações determina que as contratações públicas se submetam a práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e controle preventivo, e estrutura os controles em três linhas de defesa: a primeira, integrada por servidores, empregados públicos, agentes de licitação e autoridades que atuam na estrutura de governança do órgão; a segunda, formada pelas unidades de assessoramento jurídico e de controle interno do próprio órgão; e a terceira, composta pelo órgão central de controle interno da Administração e pelo tribunal de contas. Também orienta que, diante de simples impropriedade formal, se adotem medidas de saneamento e de mitigação do risco de reincidência, preferencialmente com aperfeiçoamento dos controles preventivos e capacitação, e que, diante de irregularidade com dano, se promova a apuração das infrações. Essa estrutura é aplicável aos municípios que adotam a lei, sem prejuízo da organização local do controle interno. Confira o texto vigente no site do Planalto.

Para que serve na prática

O modelo evita dois problemas comuns: a lacuna, quando ninguém se considera responsável por um risco, e a sobreposição, quando vários órgãos fazem a mesma verificação. Ele deixa claro que o controle começa em quem executa, que o jurídico e o controle interno apoiam e orientam, e que a avaliação independente vem depois. Também evita que a controladoria assuma tarefas da gestão e perca a independência.

Como aplicar no município

Mapeie as funções que existem hoje (gestores, procuradoria, controle interno, ouvidoria, auditoria) e classifique-as por linha.
Defina por ato formal as competências de cada linha em contratações, finanças, pessoal e demais processos críticos.
Garanta que a primeira linha tenha capacitação e procedimentos escritos para aplicar controles.
Assegure à terceira linha independência, acesso aos documentos e linha de reporte direta à alta administração.
Estabeleça rotina de comunicação entre as linhas: reuniões, relatórios e acompanhamento de recomendações.

Um exemplo hipotético: no processo de uma licitação, o agente de contratação e a equipe de planejamento (primeira linha) cuidam dos controles do processo; a assessoria jurídica emite parecer e o controle interno confere pontos de risco (segunda linha); e o órgão central de controle interno e o tribunal de contas atuam como terceira linha, avaliando a atuação do conjunto.

Em municípios pequenos

Quando a prefeitura tem poucos servidores, é comum que a mesma pessoa acumule funções. O modelo continua válido como lógica: o importante é preservar a independência na medida do possível, evitando que quem executa a atividade seja o único a avaliar seu controle. Parcerias entre municípios, consórcios e apoio do tribunal de contas podem ajudar a suprir as lacunas.

Erros comuns

Achar que o controle é tarefa exclusiva da controladoria.
Transformar a segunda linha em executora de atividades, ou a terceira linha em gestora.
Não definir quem faz o quê, deixando lacunas nos processos críticos.
Ignorar o papel do órgão de governança e deixar a alta administração de fora.
Tratar o modelo como organograma fixo: ele é uma forma de pensar responsabilidades, não uma estrutura obrigatória de cargos.

Princípios do modelo em linguagem simples

O IIA descreve seis princípios: a governança exige estruturas e processos adequados; o órgão de governança alinha as atividades aos interesses das partes interessadas; a gestão tem responsabilidade de alcançar os objetivos e a de gerir riscos; a auditoria interna presta avaliação independente; a independência da auditoria é essencial; e todo o conjunto deve ser alinhado, com comunicação, cooperação e colaboração entre as linhas. Na prática, isso significa que ninguém é dono sozinho do controle, e que a independência de quem avalia precisa ser protegida.

Perguntas frequentes sobre Modelo das Três Linhas

O que é o Modelo das Três Linhas?

É um referencial de governança que divide as responsabilidades pela gestão de riscos e pelo controle em três linhas: a gestão operacional, as funções de apoio e supervisão e a auditoria interna independente, todas sob a direção do órgão de governança. Foi atualizado pelo IIA em 2020.

O Modelo das Três Linhas está na Lei 14.133?

De forma adaptada: a lei usa a expressão linhas de defesa. O art. 169 organiza o controle das contratações em três linhas de defesa: servidores e autoridades de governança do órgão; assessoria jurídica e controle interno do próprio órgão; e órgão central de controle interno e tribunal de contas.

Qual a diferença entre o modelo das três linhas e as três linhas de defesa?

O modelo de 2020 evoluiu a ideia das três linhas de defesa, de 2013. Ele enfatiza a colaboração entre as linhas e a criação de valor, e não apenas a defesa contra riscos, e dá papel central ao órgão de governança. A Lei 14.133 usa a expressão linhas de defesa.

Quem são a primeira, segunda e terceira linhas na prefeitura?

A primeira são os gestores e equipes que executam os processos. A segunda inclui a assessoria jurídica e a unidade de controle interno, que orientam e supervisionam. A terceira é a auditoria interna ou o órgão central de controle, que avalia de forma independente, além do tribunal de contas.