O direito de superfície permite que o dono de um terreno conceda a outra pessoa o direito de construir ou usar o terreno por um período, sem vender a propriedade. Pelo art. 21 do Estatuto da Cidade, o proprietário urbano pode conceder a outrem o direito de superfície do seu terreno, por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pública registrada no cartório de registro de imóveis. O direito abrange o uso do solo, do subsolo ou do espaço aéreo, na forma do contrato e atendida a legislação urbanística (§ 1º). É uma ferramenta útil para o município aproveitar terrenos públicos sem alienar.
Regras principais
- A concessão pode ser gratuita ou onerosa (§ 2º).
- O superficiário responde pelos encargos e tributos da propriedade superficiária, e proporcionalmente pelos da área concedida, salvo disposição contratual diferente (§ 3º).
- O direito pode ser transferido a terceiros nos termos do contrato (§ 4º).
- Por morte do superficiário, o direito se transmite aos seus herdeiros.
Uso pelo município
O município pode conceder direito de superfície sobre terrenos públicos dominiais para habitação, equipamentos privados de interesse público ou usos desejados, mediante lei, avaliação e licitação ou procedimento previsto na legislação local. Também pode receber o direito sobre terreno privado para ampliar áreas públicas, como praças e equipamentos. A vantagem: o município mantém a propriedade, evita a alienação definitiva e pode obter contrapartidas.
Passo a passo para conceder
- Identifique o terreno público dominial e confirme a situação registral (veja bens públicos).
- Verifique a existência de autorização legislativa e o procedimento local, incluindo a necessidade de licitação.
- Avalie o imóvel e defina o prazo, a contrapartida e os encargos.
- Elabore o contrato, com cláusulas sobre uso, obras, manutenção, tributos, transferência e retomada.
- Lavre a escritura pública e registre no cartório de registro de imóveis (registro de imóveis).
- Fiscalize o cumprimento do contrato e do uso pactuado.
Exemplo ilustrativo e hipotético: um município possui um terreno dominial vazio perto do terminal de ônibus. Em vez de vendê-lo, concede direito de superfície, mediante licitação, a uma entidade que construirá e operará uma creche privada conveniada por determinado prazo. Ao final, a construção volta ao patrimônio, nos termos do contrato.
Diferença entre direito de superfície, concessão de uso e venda
Na venda, o município perde a propriedade. Na concessão de uso, o particular usa o bem público por prazo, mas a figura segue regras de direito administrativo. No direito de superfície, o particular tem um direito real de construir ou plantar sobre o terreno, com regras do Estatuto da Cidade. A escolha do instrumento depende do objetivo e do modelo jurídico adotado pela lei local.
Base legal
Arts. 21 a 24 do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001). A concessão sobre bens públicos exige observância da legislação de licitações e das normas locais de gestão patrimonial.
Perguntas que o gestor costuma fazer
O direito de superfície precisa de licitação?
Quando o município concede o direito sobre terreno público, a escolha do beneficiário, em regra, observa procedimento competitivo, conforme a legislação local e a lei de licitações. Consulte a procuradoria para o modelo.
O superficiário pode vender o direito?
Pode transferi-lo nos termos do contrato (§ 4º). Por isso, o contrato deve prever condições, anuência do município e eventuais direitos de preferência.
O que acontece ao fim do prazo?
O contrato deve prever o destino das construções e benfeitorias. Em geral, retorna-se ao proprietário a plena propriedade do terreno com o que foi construído, conforme o ajustado.
Boas práticas
Elabore contrato-modelo de direito de superfície para uso recorrente, revisado pela procuradoria, com cláusulas sobre prazo, valor, finalidade, obras, manutenção, tributos, seguro, transferência, retomada e destino das benfeitorias. Mantenha cadastro dos terrenos públicos disponíveis e da situação registral. Acompanhe periodicamente o cumprimento do contrato e registre as vistorias.
Pontos de atenção
Tenha atenção à natureza do bem: terrenos de uso comum do povo exigem desafetação antes de qualquer concessão. Cuide também do prazo, que deve ser compatível com o investimento do superficiário, e da fiscalização, para que o uso corresponda à finalidade pactuada. Em casos de interesse social, preveja salvaguardas para evitar desvio de finalidade.
Como o tema aparece na rotina da prefeitura
- Na ocupação de terrenos públicos ociosos sem alienação.
- Em parcerias para equipamentos de interesse público, como creches, estacionamentos e centros esportivos.
- Na ampliação de áreas públicas com apoio de proprietários privados.
Em resumo
O direito de superfície permite aproveitar terrenos sem vendê-los. Funciona bem com lei, avaliação, contrato claro e registro em cartório.
Erros comuns
- Conceder sobre bem de uso comum do povo, o que depende de desafetação. Veja afetação e desafetação.
- Não registrar a escritura, deixando a concessão sem eficácia contra terceiros.
- Não definir no contrato o destino das benfeitorias ao final.
- Conceder sem avaliação e sem contrapartida compatível.