O que é concessão de uso de bem público
Um restaurante no prédio da prefeitura, um quiosque em praça, um box em mercado municipal, uma banca em terminal, uma cantina em escola: em todos esses casos, um particular usa, de forma privativa, um bem que pertence à coletividade. Para que isso aconteça com segurança, a administração precisa de um instrumento jurídico. O mais sólido deles é a concessão de uso.
A concessão de uso é o instrumento mais estável de uso privativo de bem público: há contrato, prazo, condições e, normalmente, remuneração. Exemplos: exploração de restaurante em prédio público, de quiosque em praça, de box em mercado municipal.
Para que serve
Permite aproveitar bens públicos por particulares sem transferir a propriedade, gerando benefício à população (serviços, comodidade, receita) e retorno ao ente. A estabilidade do contrato dá segurança ao concessionário para investir, e o controle do poder público garante que o bem continue servindo ao interesse coletivo.
Características
- Instrumento contratual, bilateral, com prazo definido.
- Em regra precedida de licitação, salvo dispensa legal, e de autorização legislativa quando exigida pela lei local.
- Pode ser remunerada ou gratuita, conforme o interesse público.
- Resolve-se se o concessionário descumprir as condições ou desviar a destinação.
Para fins de regularização fundiária e urbanização, existe a concessão de direito real de uso (Decreto-Lei 271/1967, art. 7º). Textos: [Decreto-Lei 271/1967](https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0271.htm) e [Lei 14.133/2021](https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm), no Planalto. Veja os verbetes permissão, autorização e cessão de uso.
Cláusulas essenciais do contrato
Um bom contrato de concessão de uso costuma tratar de:
- Objeto e área: descrição precisa do bem e da parcela usada.
- Finalidade: o uso permitido e as proibições.
- Prazo: duração e hipóteses de prorrogação.
- Remuneração: valor, forma de pagamento e reajuste, quando houver.
- Encargos do concessionário: conservação, tributos, seguros, taxas e responsabilidade por danos.
- Fiscalização: direito de vistoria e acompanhamento pelo ente.
- Reversão e devolução: estado em que o bem será devolvido e destino das benfeitorias.
- Extinção e sanções: hipóteses de rescisão, penalidades e procedimento.
Essas cláusulas evitam conflitos e protegem o interesse público.
Como funciona na prática
- O município identifica o bem e a finalidade pretendida, e confirma que o uso é compatível com sua destinação.
- Elabora o estudo e o edital, com critérios objetivos, e verifica a necessidade de autorização legislativa.
- Realiza a licitação (ou fundamenta a dispensa, quando cabível), com publicidade.
- Celebra o contrato, com as cláusulas essenciais, e registra no inventário.
- Fiscaliza o uso, cobra a remuneração e acompanha o cumprimento das condições.
- Ao término, retoma o bem e avalia o estado de conservação.
Imagine um mercado municipal com um espaço vago destinado a uma lanchonete. O município publica edital de concessão de uso, com prazo, valor mensal e exigências de higiene e de acessibilidade. Selecionado o interessado, firma contrato, fiscaliza a atividade e cobra o valor devido. Ao fim do prazo, avalia a renovação por novo procedimento ou retoma o espaço.
Concessão de direito real de uso
O Decreto-Lei 271/1967 prevê a concessão de direito real de uso (art. 7º), instituto distinto, usado, entre outros fins, para regularização fundiária de interesse social e urbanização. É instrumento relevante em programas de regularização e de habitação, e seus requisitos e efeitos devem ser conferidos no texto da norma e na lei local antes de qualquer contrato. Veja concessão de direito real de uso.
Erros comuns
- Ceder o uso por simples “autorização” para ocupações longas e estáveis, quando o instrumento adequado seria a concessão.
- Contratar sem licitação, sem enquadrar em hipótese legal.
- Contrato sem prazo, sem cláusula de reversão ou sem fiscalização.
- Não cobrar a remuneração ou não reajustar valores, causando prejuízo ao erário.
- Permitir desvio de finalidade pelo concessionário.
Concessão de uso e licitação
A forma de escolha do concessionário deve garantir igualdade de oportunidades e obter a proposta mais vantajosa. Quando há mais de um interessado, a seleção por licitação ou procedimento público equivalente é a regra, com critérios objetivos como maior oferta de contraprestação ou melhor técnica. A lei prevê hipóteses de dispensa e de inexigibilidade, que devem ser fundamentadas no processo. Em municípios, a lei local costuma regular o procedimento e a necessidade de autorização legislativa para determinadas concessões de uso de imóveis.
Concessão de uso e investimentos do concessionário
Quando o concessionário faz investimentos relevantes no bem, como reformas, instalações e equipamentos, o contrato deve dizer de quem serão as benfeitorias ao final, se haverá indenização e como será tratada a amortização. A falta dessa previsão é fonte comum de litígios. O prazo da concessão deve ser compatível com o investimento exigido: prazos muito curtos desestimulam melhorias, e prazos excessivamente longos podem prender o ente a condições desatualizadas. O equilíbrio é parte do bom desenho do contrato.
Fiscalização e retomada
O contrato deve permitir ao ente vistoriar o bem, exigir comprovantes de pagamento e aplicar sanções por descumprimento. Se o concessionário deixa de pagar, desvia a destinação ou abandona o bem, o município pode rescindir o contrato, seguindo o devido processo, e retomar o uso. Quanto mais clara for a previsão contratual, menor o risco de disputas judiciais na hora de retomar.
