Durante muito tempo, o gestor público podia ser condenado por improbidade mesmo sem ter agido de má-fé, se sua conduta culposa causasse prejuízo ao erário. Essa situação mudou com a Lei 14.230/2021, que passou a exigir dolo em todas as modalidades. A mudança é uma das mais importantes da reforma da Lei de Improbidade, e redefine o que se pode cobrar do gestor: não basta o erro, é preciso a intenção de alcançar um resultado ilícito.
O que é dolo na improbidade
Até 2021, a lei admitia punir condutas culposas em lesão ao erário. A Lei 14.230/2021 passou a exigir dolo para todas as modalidades. Dolo, para esse fim, é a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito: o agente sabe o que faz e quer o resultado proibido; não basta a voluntariedade da conduta (art. 1º, § 2º).
Regras
O art. 1º, § 1º, considera atos de improbidade as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11. O § 2º define dolo como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, não bastando a voluntariedade do agente, e o § 3º afirma que o mero exercício da função ou o desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por improbidade. O § 4º aplica ao sistema os princípios do direito administrativo sancionador.
O que mudou na prática
- Fim da improbidade culposa: a negligência, a imprudência e a imperícia, por si, não bastam para configurar improbidade.
- Dolo específico: não basta a voluntariedade da conduta; é preciso a vontade de alcançar o resultado ilícito.
- Exercício regular da função: o mero exercício da função ou de competências públicas, sem prova de ato doloso com fim ilícito, afasta a improbidade.
- Princípios do direito sancionador: aplicam-se garantias típicas, como a presunção de inocência e a exigência de prova.
Como se prova o dolo
O dolo raramente se prova por confissão. Costuma ser demonstrado por indícios convergentes: conduta contrária a alertas técnicos expressos, benefício a pessoa ligada ao agente, ocultação de informações, alteração de documentos, sequência de atos que só faz sentido se o objetivo era o resultado ilícito. Por outro lado, a existência de parecer técnico ou jurídico, a motivação clara e a transparência da decisão tendem a afastar a ideia de intenção ilícita. A sentença deve indicar com precisão os fundamentos, e os elementos do ato não podem ser presumidos.
Como funciona na prática
- Quem acusa: deve descrever o ato e demonstrar o elemento subjetivo, ou seja, o dolo.
- Quem decide: o juiz examina se há prova de vontade de alcançar o resultado ilícito, e não apenas de erro ou de descumprimento de norma.
- A defesa: costuma mostrar boa-fé, contexto, pareceres, motivação e ausência de benefício pessoal.
- Resultado: sem dolo, não há improbidade, ainda que possa haver responsabilidade em outras esferas.
Exemplo ilustrativo: imagine um gestor que contrata serviço com base em parecer jurídico favorável, mas depois se descobre falha formal no procedimento, sem favorecimento a ninguém. Há irregularidade, mas não há prova de vontade de alcançar resultado ilícito. A conduta pode ser tratada administrativamente ou pelo controle externo, mas não configura improbidade, por falta de dolo.
Dolo e outras esferas de responsabilidade
A ausência de dolo para improbidade não significa ausência de responsabilidade em outros campos. O mesmo fato pode gerar responsabilidade civil por culpa, infração disciplinar ou apontamento do tribunal de contas, conforme as regras de cada esfera. Para decisões ou opiniões técnicas, a LINDB exige dolo ou erro grosseiro para a responsabilização pessoal. Veja erro grosseiro e independência das instâncias.
Diferença entre dolo e culpa
No dolo, o agente quer o resultado ou assume o risco de produzi-lo. Na culpa, o resultado decorre de negligência, imprudência ou imperícia, sem intenção. A improbidade, depois da reforma, exige dolo. Veja improbidade administrativa, ação de improbidade e enriquecimento ilícito.
Cuidados
- Documentar a motivação e as alternativas avaliadas, para demonstrar boa-fé.
- Lembrar que a ausência de improbidade não impede a responsabilização civil ou disciplinar por culpa, quando cabível.
- Registrar pareceres técnicos e jurídicos e as razões de seguir ou não seguir cada um.
- Evitar condutas que possam ser lidas como favorecimento, mesmo que lícitas.
Erros comuns
- Achar que qualquer irregularidade é improbidade.
- Acusar sem descrever o elemento subjetivo.
- Presumir o dolo pelo mero resultado danoso.
- Ignorar alertas técnicos e decidir sem registrar razões.
- Considerar que a nova regra elimina qualquer responsabilidade do gestor.
- Deixar de acompanhar a evolução da jurisprudência do STF sobre a reforma da lei.
Perguntas práticas
A lei nova se aplica a processos antigos? A aplicação da Lei 14.230/2021 a fatos e processos anteriores foi objeto de discussão nos tribunais. Cada caso deve ser analisado com orientação jurídica, à luz da jurisprudência atual.
Seguir parecer jurídico afasta o dolo? Ajuda a demonstrar boa-fé, mas não é automático: depende de o parecer ser coerente com os fatos, de o gestor tê-lo avaliado e de não haver outros indícios de intenção ilícita.