O que é o princípio da legalidade tributária
O princípio da legalidade tributária é uma das garantias mais antigas do contribuinte: ninguém pode ser obrigado a pagar tributo que não tenha sido criado por lei. A Constituição Federal veda à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça (art. 150, I). É por isso que prefeito nenhum pode criar uma taxa por decreto, nem elevar uma alíquota por portaria.
O princípio também é uma regra de organização: o Legislativo, representante da população, é quem decide sobre a carga tributária. Ao Executivo cabe regulamentar e aplicar o que a lei determinou.
O que só a lei pode fazer
O art. 97 do Código Tributário Nacional detalha que somente a lei pode estabelecer:
- a instituição de tributos ou a sua extinção;
- a majoração de tributos, ou sua redução;
- a definição do fato gerador da obrigação tributária principal e do seu sujeito passivo;
- a fixação de alíquota do tributo e da sua base de cálculo;
- a cominação de penalidades para as ações ou omissões contrárias a seus dispositivos;
- as hipóteses de exclusão, suspensão e extinção de créditos tributários, ou de dispensa ou redução de penalidades.
O que o decreto pode fazer
O decreto regulamentar existe para detalhar a aplicação da lei, não para criar obrigações novas. No dia a dia da prefeitura, ele pode, por exemplo, definir prazos de vencimento quando a lei lhe delegar essa tarefa, aprovar formulários, organizar procedimentos e disciplinar o funcionamento do sistema de notas fiscais. Tudo isso sem criar tributo, sem majorar alíquota e sem definir multa.
Precisões importantes do CTN
- Equipara-se à majoração do tributo a modificação da sua base de cálculo que importe em torná-lo mais oneroso (art. 97, § 1º);
- Não constitui majoração de tributo a atualização do valor monetário da respectiva base de cálculo (art. 97, § 2º).
Para o IPTU, a Constituição admite que o Poder Executivo atualize a base de cálculo, conforme critérios estabelecidos em lei municipal (art. 156, § 1º, III). Isso significa que o decreto pode atualizar o valor venal, mas só nos limites e critérios fixados pela lei.
Como funciona na prática
Imagine uma prefeitura de pequeno porte que pretende cobrar nova taxa pela fiscalização de determinada atividade. O caminho regular seria:
- elaborar projeto de lei que defina o fato gerador, a base de cálculo, a alíquota ou o valor, o sujeito passivo e as penalidades;
- submeter o projeto à Câmara Municipal e à sanção do prefeito;
- respeitar as regras de anterioridade (anterioridade anual e noventena) antes de começar a cobrança;
- regulamentar a lei por decreto, apenas para detalhar procedimentos;
- divulgar a nova cobrança e orientar os contribuintes.
Base legal
- Constituição Federal, art. 150, I e § 6º;
- Código Tributário Nacional, art. 97.
Legalidade e benefícios fiscais
O princípio vale também para quem favorece o contribuinte: isenção, anistia, remissão e outros benefícios exigem lei específica que regule exclusivamente a matéria ou o tributo correspondente (CF, art. 150, § 6º). O prefeito não pode “perdoar” dívida por conta própria, nem conceder desconto fora do que a lei prevê.
Diferença entre legalidade e anterioridade
A legalidade responde à pergunta “quem pode criar ou aumentar o tributo?”: só a lei. A anterioridade responde à pergunta “quando a nova cobrança pode começar?”: só no exercício seguinte, e, quando a Constituição exigir, após 90 dias. As duas devem ser cumpridas em conjunto.
Legalidade na rotina da administração tributária
O princípio não é só um tema de provas e de pareceres: ele orienta decisões do cotidiano. Antes de cobrar qualquer valor do contribuinte, o servidor deve conseguir apontar a lei municipal que criou o tributo, definiu o fato gerador, fixou a base de cálculo e estabeleceu a alíquota ou o valor. Se não conseguir, o lançamento está em risco de ser anulado e, se for pago, de ser devolvido. Essa checagem simples evita contestações e litígios.
Legalidade e as tabelas de valores
É comum que taxas e preços tenham tabelas anexas, com valores por faixa, por metro quadrado ou por tipo de serviço. A lei pode trazer as tabelas ou indicar os critérios para sua atualização. O que o decreto não pode é inovar na tabela, criando faixas novas ou valores maiores sem previsão legal. Quando a lei prevê a correção monetária dos valores por índice oficial, o decreto pode divulgar o resultado da atualização, sem que isso seja considerado aumento do tributo.
Legalidade e a revisão de leis antigas
Muitos municípios ainda aplicam leis tributárias de décadas atrás, que foram alteradas por normas gerais posteriores ou por decisões dos tribunais. Cobrar com base em dispositivo superado expõe o município a pedidos de devolução. A revisão periódica do código tributário municipal, em diálogo com a Câmara, é a forma mais segura de manter a legalidade em dia.
Erros comuns
- Instituir taxa ou majorar alíquota por decreto ou portaria.
- Conceder isenção, perdão de multa ou parcelamento por ato do prefeito sem lei autorizativa.
- Definir multas e penalidades em regulamento, fora da lei.
- Alterar a base de cálculo de modo mais oneroso por decreto, alegando “atualização”.
- Misturar, na mesma lei, matéria tributária e assuntos alheios, contrariando a exigência de lei específica para benefícios.
- Cobrar com base em lei de outro município, sem lei local própria.
