O conceito de tributo está no Código Tributário Nacional: toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada (art. 3º). Cada palavra do conceito tem consequência prática.
Para que serve o conceito de tributo
A definição de tributo funciona como um filtro. Tudo o que a administração cobra do cidadão precisa ser classificado: é tributo, preço público, multa ou outra receita? A resposta decide qual regime jurídico se aplica, se é preciso lei, se há anterioridade, como se cobra e o que acontece quando não é pago. Um erro de classificação pode tornar a cobrança nula ou impedir a inscrição em dívida ativa.
Como o gestor deve classificar uma cobrança, em etapas
- Verificar se a cobrança é compulsória: se o cidadão não pode escolher, é forte indício de tributo.
- Verificar se existe lei que a instituiu, com fato gerador, base de cálculo e contribuinte definidos.
- Descartar se é sanção por ato ilícito, caso em que é multa e não tributo.
- Identificar a espécie: imposto (sem contraprestação específica), taxa (poder de polícia ou serviço específico e divisível) ou contribuição de melhoria (obra pública com valorização).
- Conferir as limitações constitucionais: legalidade, anterioridade, noventena, isonomia e vedação ao confisco.
Exemplo ilustrativo
Imagine que uma prefeitura de pequeno porte queira cobrar um valor anual de todos os proprietários, para financiar a limpeza geral das ruas. Como o serviço é geral e indivisível, uma taxa seria inadequada. O gestor deveria buscar outro caminho, como a previsão no orçamento com recursos de impostos. Classificar corretamente evita a nulidade da cobrança.
Quem institui cada tributo
Cada ente só pode instituir os tributos que a Constituição lhe atribui. Os Municípios podem instituir impostos municipais (IPTU, ITBI e ISS), taxas, contribuição de melhoria, a contribuição de iluminação pública e, se tiverem regime próprio de previdência, a contribuição previdenciária dos servidores (CF, art. 149, §1º). A cobrança de tributos de outras competências é inválida.
O que isso quer dizer
- Compulsória: o contribuinte não escolhe pagar; a obrigação nasce da lei.
- Não é sanção de ato ilícito: multa não é tributo, embora possa ser cobrada junto.
- Instituída em lei: a Constituição proíbe exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça (art. 150, I).
- Atividade vinculada: o fiscal não escolhe se lança ou não; o lançamento é obrigatório sob pena de responsabilidade funcional (CTN, art. 142, §1º).
Espécies
Pelo CTN (art. 5º), os tributos são impostos, taxas e contribuições de melhoria. A Constituição prevê ainda os empréstimos compulsórios (art. 148) e as contribuições (art. 149), de competência da União, e a contribuição de iluminação pública, de competência municipal (art. 149-A). A Constituição lista os tributos que União, Estados e Municípios podem instituir (art. 145): impostos, taxas e contribuição de melhoria.
Tributos municipais
- Impostos: IPTU, ITBI e ISS (art. 156);
- Taxas: pelo poder de polícia e por serviços públicos específicos e divisíveis;
- Contribuição de melhoria: decorrente de obras públicas;
- COSIP: custeio da iluminação pública.
Limites ao poder de tributar
O art. 150 da Constituição proíbe cobrar tributo em relação a fatos geradores anteriores à lei, no mesmo exercício em que a lei foi publicada (anterioridade) e antes de 90 dias da publicação (noventena), entre outras vedações, como o efeito de confisco e o tratamento desigual entre contribuintes equivalentes.
Limites ao poder de tributar
Além da legalidade, a Constituição impõe a anterioridade anual, a noventena, a isonomia entre contribuintes em situação equivalente, a irretroatividade e a vedação ao confisco. Um tributo criado ou majorado sem respeitar esses limites pode ser anulado, e o município pode ser obrigado a devolver o que cobrou. Por isso, projetos de lei tributária devem passar pela análise da procuradoria e do setor tributário antes de ir à Câmara, com atenção à data de início da vigência.
Esses limites funcionam como garantias do cidadão, mas também como roteiro para o gestor: seguir o roteiro evita derrotas judiciais caras e preserva a arrecadação.
Erros comuns
- Criar “taxa” cuja base de cálculo seja a de um imposto, o que a Constituição veda (art. 145, §2º).
- Cobrar tributo novo ou majorado sem respeitar anterioridade e noventena.
- Confundir tributo com preço público (tarifa) e com multa.
- Conceder benefícios por decreto, quando a Constituição exige lei específica (art. 150, §6º).
Diferença entre tributo, preço público e multa
O tributo é compulsório e nasce da lei. O preço público (ou tarifa) remunera serviço facultativo e é fixado em regime contratual ou de mercado. A multa é sanção por ato ilícito e, por definição, não é tributo, embora possa ser cobrada com ele e inscrita em dívida ativa. Em caso de dúvida, o código tributário municipal e a procuradoria devem definir a natureza da cobrança.
Onde aprofundar
Veja imposto, taxa, contribuição de melhoria, fato gerador e CTN. A Evoluta elabora e atualiza o Código Tributário Municipal e oferece curso sobre o tema.
