Uma estatal pode crescer criando novas empresas para executar parte de suas atividades: as subsidiárias. A prática é comum em grandes grupos empresariais públicos, mas não é livre. A Constituição e a lei exigem autorização legislativa específica, para evitar que a administração crie empresas por conta própria, fora do controle do Legislativo. Este verbete explica o conceito, as regras principais e os cuidados do gestor que lida com estatais no município ou no estado.
O que é subsidiária de estatal
A subsidiária permite à estatal descentralizar atividades, mas não dispensa a autorização da lei. Na prática, a empresa-mãe cria uma nova sociedade para executar parte do objeto social. A subsidiária tem personalidade jurídica própria, mas é controlada pela estatal que a criou, e, por isso, se submete ao regime das estatais.
Regras
A Constituição exige autorização legislativa, em cada caso, para a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no art. 37, XIX, e para a participação de qualquer delas em empresa privada (art. 37, XX). A Lei 13.303/2016 repete essa exigência (art. 2º, § 2º) e submete as subsidiárias ao seu regime, inclusive de governança e de licitação.
O que a regra exige
- Autorização legislativa em cada caso: não basta autorização genérica para criar subsidiárias, quando a norma exige autorização específica.
- Autorização também para participar de empresa privada: o mesmo cuidado vale para a estatal que pretende ser sócia de empresa do setor privado.
- Aplicação da lei das estatais: governança, transparência, licitação e contratos seguem o regime da Lei 13.303/2016.
Como funciona na prática
- Verificação da lei de criação da estatal: confere-se se ela já autoriza a criação de subsidiárias ou se é preciso nova lei.
- Estudo de viabilidade: avaliam-se o objeto, a necessidade, os riscos e o impacto financeiro da subsidiária.
- Autorização legislativa: encaminha-se o projeto, quando necessário, ao Legislativo do ente.
- Constituição da subsidiária: estatuto, capital, órgãos e registro.
- Aplicação do regime das estatais: governança, transparência, licitação e controle.
- Acompanhamento: a estatal-mãe e o ente controlador acompanham o desempenho e a aderência ao objeto autorizado.
Exemplo ilustrativo: imagine uma empresa pública estadual de saneamento que quer criar uma subsidiária para operar um serviço específico em outra região. A lei que a criou não autoriza subsidiárias de forma ampla. A empresa, então, solicita ao ente controlador o envio de projeto de lei, que passa pelo Legislativo. Só depois da autorização a subsidiária pode ser constituída, já sujeita às regras de governança e de licitação das estatais.
Por que a lei exige autorização
A exigência impede que a estrutura do Estado se amplie sem debate legislativo e sem controle. Cada nova empresa implica patrimônio, gasto, riscos e responsabilidade para o ente, e por isso o Legislativo deve se manifestar. Também evita que a administração use subsidiárias como atalho para escapar de regras de concurso, licitação e orçamento.
Diferença entre subsidiária e coligada
A subsidiária é controlada pela estatal-mãe. Empresas em que a estatal participa sem controle, como sócia minoritária, são participações societárias que também dependem de autorização legislativa (art. 37, XX), mas não são subsidiárias. Veja empresa pública, sociedade de economia mista e empresa estatal.
Cuidados
- Verificar se a lei de criação já autoriza subsidiárias ou se é preciso nova lei.
- Acompanhar o limite de despesa com pessoal e o teto se a subsidiária receber recursos do ente.
- Manter a governança e a transparência exigidas pela lei das estatais.
- Evitar que a subsidiária atue fora do objeto autorizado.
Erros comuns
- Criar subsidiária sem autorização legislativa específica.
- Presumir que a autorização para criar a estatal-mãe cobre qualquer subsidiária.
- Usar subsidiária para contornar licitação, concurso ou limite de gasto.
- Participar de empresa privada sem a autorização exigida.
- Deixar a subsidiária sem as estruturas de governança e controle.
- Ignorar o impacto das subsidiárias no orçamento do ente controlador.
Perguntas práticas
Município com empresa pública pode criar subsidiária? Depende da lei de criação e da autorização legislativa. A Constituição exige autorização em cada caso, e a lei local deve ser consultada.
A subsidiária tem concurso e licitação? Sim, submete-se ao regime das estatais, inclusive de governança e de licitação, conforme a Lei 13.303/2016. Empregados, em regra, entram por concurso e são regidos pela CLT.
Subsidiária e responsabilidade do ente controlador
Ainda que a subsidiária tenha personalidade jurídica própria, as consequências de sua atuação alcançam o grupo e, muitas vezes, o ente controlador. Falhas de governança, dívidas e contratos mal desenhados podem pressionar o orçamento do ente, que é o acionista final. Por isso, a decisão de criar subsidiária deve ser acompanhada de análise de riscos, de limites claros de atuação e de mecanismos de supervisão pela estatal-mãe e pelo controlador. Uma boa prática é registrar, na lei autorizativa e no estatuto, o objeto, a duração e as condições de funcionamento da subsidiária.