Associação pública: o que é e como funciona na gestão pública

Municípios pequenos frequentemente não têm escala para prestar sozinhos serviços como saúde regional, resíduos sólidos, saneamento ou compras. Uma saída é unir-se a outros entes em um consórcio público. E, ao formar o consórcio, o grupo precisa escolher a natureza jurídica da entidade: associação pública, de direito público, ou pessoa jurídica de direito privado. A associação pública é, na prática, uma autarquia compartilhada entre os entes consorciados. Entender seu regime evita erros na constituição e na gestão do consórcio.

O que é associação pública

Dois ou mais entes que se unem em consórcio podem escolher entre associação pública (direito público) ou pessoa jurídica de direito privado. A associação pública é considerada autarquia interfederativa. Isso significa que ela tem personalidade de direito público, é criada pela união de entes federativos e integra a administração indireta de todos eles.

Regras

A Lei 11.107/2005 dispõe que o consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica de direito privado (art. 1º, § 1º) e que o consórcio com personalidade de direito público adquire personalidade com a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções (art. 6º, I) e integra a administração indireta de todos os entes consorciados (art. 6º, § 1º). O Código Civil inclui as associações públicas entre as autarquias, pessoas jurídicas de direito público interno (art. 41, IV, na redação da Lei 11.107/2005). O consórcio, seja público ou privado, observa as normas de direito público quanto a licitação, contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela CLT (art. 6º, § 2º).

Etapas para constituir o consórcio

Protocolo de intenções: os entes elaboram e assinam o documento que define as bases do consórcio.
Leis de ratificação: cada ente aprova lei que ratifica o protocolo, por meio de seu Legislativo.
Personalidade jurídica: o consórcio com personalidade de direito público adquire personalidade com a vigência das leis de ratificação.
Contrato de consórcio: consolida o protocolo ratificado, com as obrigações dos entes.
Estatuto: disciplina o funcionamento, os órgãos e as regras internas.
Contrato de rateio: a cada ano, define os repasses de cada ente para o custeio do consórcio.

Como funciona na prática

A associação pública atua como uma autarquia comum aos entes consorciados: presta serviços, celebra contratos, contrata pessoal e presta contas, sob regras de direito público. A administração é feita por órgãos próprios, como assembleia geral e presidência, e os entes participam por meio de seus representantes. Admite empregados regidos pela CLT, por concurso, e segue licitação, contratos e prestação de contas como entidade pública.

Exemplo ilustrativo: imagine um grupo de municípios vizinhos que decide organizar de forma conjunta a gestão de resíduos sólidos. Elaboram protocolo de intenções, aprovam leis de ratificação em suas câmaras e constituem associação pública. Anualmente, firmam contrato de rateio com os valores de cada município. A associação licita serviços, contrata pessoal por concurso pela CLT e presta contas, e os municípios acompanham a execução por meio da assembleia.

Associação pública e pessoa jurídica de direito privado

A lei permite que o consórcio assuma personalidade de direito público (associação pública) ou de direito privado. Em ambos os casos, observam-se as normas de direito público quanto a licitação, contratos, prestação de contas e admissão de pessoal. A escolha da natureza afeta, por exemplo, a existência de prerrogativas típicas de autarquias, o regime dos bens e a forma de constituição. A decisão deve ser tomada com apoio jurídico, ainda na fase do protocolo de intenções.

Diferença entre associação pública e autarquia municipal

A autarquia municipal é criada por lei do município, vinculada a um só ente. A associação pública é criada pela união de dois ou mais entes, integra a administração indireta de todos eles e é considerada autarquia interfederativa. Veja também consórcio público e contrato de rateio.

Cuidados

Cumprir as etapas: protocolo de intenções, lei de ratificação, contrato de consórcio, estatuto.
Prever contrato de rateio anual para os repasses.
Observar normas de licitação, contratos, prestação de contas e admissão de pessoal por concurso.
Definir com clareza as responsabilidades dos entes consorciados.

Erros comuns

Constituir o consórcio sem leis de ratificação em todos os entes.
Repassar recursos sem contrato de rateio.
Contratar pessoal sem concurso, ou fora do regime previsto.
Misturar o patrimônio do consórcio com o dos entes.
Não prestar contas, ou deixar de observar as normas de licitação.
Escolher a natureza jurídica sem avaliar as consequências.

Perguntas práticas

Quem controla a associação pública? Os entes consorciados, por meio de seus órgãos de governança, e os órgãos de controle externo. A associação presta contas e se submete a regras de direito público.

O consórcio é obrigatório? Não. É um instrumento de cooperação voluntária entre entes, previsto na Constituição e na Lei 11.107/2005, para ganhar escala e eficiência em serviços de interesse comum.

Perguntas frequentes sobre Associação pública

O que é associação pública?

É a pessoa jurídica de direito público que pode ser adotada por consórcio público formado por dois ou mais entes federativos, considerada autarquia interfederativa. A Lei 11.107/2005 prevê que o consórcio constituirá associação pública ou pessoa jurídica de direito privado (art. 1º, § 1º).

Associação pública integra a administração indireta?

Sim. O consórcio com personalidade de direito público integra a administração indireta de todos os entes consorciados (art. 6º, § 1º, da Lei 11.107/2005). O Código Civil inclui as associações públicas entre as autarquias, pessoas jurídicas de direito público interno (art. 41, IV).

Quando o consórcio com personalidade de direito público passa a existir?

Adquire personalidade com a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções (art. 6º, I, da Lei 11.107/2005). Por isso, cada ente consorciado precisa aprovar lei que ratifique o protocolo, por meio de seu Legislativo, antes de o consórcio adquirir personalidade jurídica de direito público.

O pessoal do consórcio público é concursado?

O consórcio, público ou privado, observa as normas de direito público quanto a licitação, contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela CLT (art. 6º, § 2º, da Lei 11.107/2005). A admissão deve seguir a exigência de concurso público.

O que é o contrato de rateio?

É o instrumento pelo qual os entes consorciados definem, a cada ano, os repasses de recursos para o custeio do consórcio. A Lei 11.107/2005 exige o contrato de rateio como instrumento para as transferências, e ele deve observar o orçamento de cada ente e as regras de prestação de contas.