Consórcio Público: o que é

O consórcio público é o instrumento de cooperação federativa pelo qual entes da Federação (municípios, estados, União) se unem para realizar objetivos de interesse comum. A Lei nº 11.107/2005, art. 1º, estabelece as normas gerais para a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios contratarem consórcios públicos, e prevê que o consórcio constituirá associação pública ou pessoa jurídica de direito privado. Pode atuar em saúde, saneamento, resíduos sólidos, compras e outras áreas.

Para que serve

Permite que municípios dividam estrutura, pessoal e custos para prestar serviços que sozinhos não conseguiriam ou que ficariam muito caros. Também fortalece a capacidade de negociação e de captação de recursos. O Decreto nº 6.017/2007, art. 37, determina que os órgãos e entidades federais concedentes deem preferência às transferências voluntárias para estados, Distrito Federal e municípios cujas ações sejam desenvolvidas por intermédio de consórcios públicos.

Como se constitui

Protocolo de intenções: o art. 3º da lei estabelece que o consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia subscrição de protocolo de intenções. O art. 4º lista as cláusulas necessárias: denominação, finalidade, prazo e sede; identificação dos entes; área de atuação; natureza jurídica; regras da assembleia geral; forma de eleição do representante legal; critérios de rateio, entre outras. Veja protocolo de intenções.
Ratificação por lei: o art. 5º dispõe que o contrato de consórcio será celebrado com a ratificação, mediante lei, do protocolo de intenções. A lei admite exceções, como a de ente que, antes de subscrever o protocolo, disciplinar por lei a sua participação (art. 5º, §4º).
Personalidade jurídica: de direito público, no caso de associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação; ou de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil (art. 6º). O consórcio de direito público integra a administração indireta de todos os entes consorciados.

Governança

A assembleia geral é a instância máxima do consórcio, e o representante legal é eleito entre os chefes do Poder Executivo dos entes consorciados, conforme o protocolo e o estatuto. Os estatutos disporão sobre a organização e o funcionamento dos órgãos (art. 7º). Os recursos dos entes são entregues por contrato de rateio, e as obrigações de um ente para com outro ou para com o consórcio, na prestação de serviços por gestão associada, devem ser reguladas por contrato de programa (art. 13).

Controle e transparência

A execução das receitas e despesas do consórcio deve obedecer às normas de direito financeiro aplicáveis às entidades públicas (art. 9º). O consórcio está sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo tribunal de contas competente para apreciar as contas do chefe do Executivo que o representa legalmente, inclusive quanto à legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e renúncia de receitas, sem prejuízo do controle externo de cada contrato de rateio. O art. 10 prevê que os agentes públicos incumbidos da gestão não respondem pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo consórcio, mas respondem pelos atos praticados em desconformidade com a lei ou com os estatutos.

Regra federal e município

A Lei nº 11.107/2005 e o Decreto nº 6.017/2007 são normas gerais federais. Cada município participa por lei própria que ratifica o protocolo, mantém dotação para o contrato de rateio e acompanha a gestão do consórcio. Nenhum ente pode ser obrigado a se consorciar ou a permanecer consorciado (Decreto, art. 24). A retirada exige ato formal do representante na assembleia, na forma previamente disciplinada por lei (art. 11 da lei), e não prejudica as obrigações já constituídas.

Erros comuns

Criar consórcio sem estudo de viabilidade e sem estatuto bem estruturado.
Ausência de ratificação legislativa em todos os entes.
Tratar o consórcio como “ente externo” e não acompanhar sua gestão.
Aportar recursos sem contrato de rateio, em desacordo com a lei.
Não consolidar nas contas do município as informações financeiras fornecidas pelo consórcio.

Servidores e licitações compartilhadas

O Decreto nº 6.017/2007 trata de dois temas práticos. Quanto a pessoal, a criação de empregos públicos depende de previsão no contrato de consórcio, que fixe a forma e os requisitos de provimento e a remuneração (art. 22); os entes consorciados, ou os conveniados com eles, podem ceder servidores ao consórcio, na forma e condições da legislação de cada um, e os servidores cedidos permanecem no regime originário (art. 23). Quanto a compras, o decreto admite que os consórcios, se constituídos para tal fim, realizem licitação cujo edital preveja contratos a serem celebrados pela administração direta ou indireta dos entes consorciados (art. 19, que ainda remete à Lei 8.666/1993, hoje revogada; confirme o fundamento atual na Lei 14.133/2021), o que dá escala às compras públicas. Em todos os casos, o município deve verificar a legislação de pessoal e de licitações em vigor.

Votos e contribuições na assembleia

O protocolo de intenções deve definir o número de votos de cada ente na assembleia geral, assegurado um voto a cada ente consorciado (art. 4º, §2º). Isso dá aos municípios pequenos voz em igualdade de votos, e é um dos fundamentos da governança do consórcio. A lei também considera nula a cláusula que preveja determinadas contribuições financeiras ou econômicas de ente da Federação ao consórcio, salvo as exceções que ela menciona (art. 4º, §3º), por isso o aporte financeiro regular só pode ocorrer pelo contrato de rateio.

Perguntas frequentes sobre Consórcio Público

O que é um consórcio público?

É a pessoa jurídica formada por entes da Federação, como municípios e estados, para a gestão associada de serviços públicos. A Lei nº 11.107/2005 prevê que seja constituído por protocolo de intenções, ratificado por lei, e por contrato de consórcio, assumindo a forma de associação pública ou de pessoa jurídica de direito privado.

Como se cria um consórcio público?

Primeiro, os entes subscrevem o protocolo de intenções, com as cláusulas exigidas pelo art. 4º da lei. Depois, cada ente ratifica o protocolo por lei, o que forma o contrato de consórcio. Por fim, o consórcio adquire personalidade jurídica conforme a forma escolhida, de direito público ou privado.

Quem fiscaliza o consórcio público?

O tribunal de contas competente para apreciar as contas do chefe do Executivo que representa o consórcio, quanto à legalidade, legitimidade e economicidade, sem prejuízo do controle de cada contrato de rateio. Os entes consorciados também acompanham a gestão e recebem informações financeiras para consolidar nas suas contas.

O município responde pelas dívidas do consórcio?

O agente público incumbido da gestão não responde pessoalmente pelas obrigações do consórcio, mas responde por atos em desconformidade com a lei ou com os estatutos, conforme o art. 10 da Lei nº 11.107/2005. Em caso de extinção, os entes podem responder solidariamente pelas obrigações remanescentes, até a definição dos responsáveis.