O protocolo de intenções é o primeiro passo formal para criar um consórcio público. A Lei nº 11.107/2005, art. 3º, estabelece que o consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia subscrição de protocolo de intenções. É nesse documento que os entes participantes combinam, antes de qualquer lei, o que o consórcio será e como funcionará. Depois de subscrito pelos chefes do Executivo, o protocolo é submetido às câmaras municipais; com a ratificação por lei, torna-se contrato de consórcio (art. 5º).
O que o protocolo deve conter
O art. 4º da lei lista as cláusulas necessárias do protocolo de intenções, entre elas:
- a denominação, a finalidade, o prazo de duração e a sede do consórcio;
- a identificação dos entes da Federação consorciados e a indicação da área de atuação;
- a previsão de que o consórcio é associação pública ou pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos;
- os critérios para, em assuntos de interesse comum, autorizar o consórcio a representar os entes perante outras esferas de governo;
- as normas de convocação e funcionamento da assembleia geral, inclusive para elaboração, aprovação e modificação dos estatutos;
- a previsão de que a assembleia geral é a instância máxima e o número de votos para as deliberações;
- a forma de eleição e a duração do mandato do representante legal do consórcio, que deverá ser chefe do Poder Executivo de ente consorciado;
- os critérios para a gestão associada de serviços e as regras sobre o contrato de rateio.
O texto integral do art. 4º deve ser consultado na lei, porque traz outras cláusulas, como as relativas a pessoal, à retirada e à extinção.
Etapas depois da assinatura
- Os chefes do Executivo subscrevem o protocolo.
- Cada ente encaminha projeto de lei ao Legislativo para ratificar o protocolo.
- Com a ratificação, o protocolo vira contrato de consórcio. O art. 5º admite, se o contrato assim prever, que ele seja celebrado por apenas uma parcela dos entes que o subscreveram (§1º) e que a ratificação seja feita com reserva, o que implica consorciamento parcial ou condicional, se aceita pelos demais (§2º).
- A ratificação realizada após dois anos da subscrição do protocolo depende de homologação da assembleia geral (§3º).
- O consórcio de direito público adquire personalidade jurídica com a vigência das leis de ratificação; o de direito privado, com o atendimento dos requisitos da legislação civil (art. 6º).
Regra federal e município
As cláusulas obrigatórias e o procedimento vêm da lei federal e valem para todos os consórcios. O município aprova, por lei local, a ratificação, e por isso o projeto precisa passar pela Câmara, com a análise da assessoria jurídica e do setor financeiro. O art. 5º, §4º, dispensa da ratificação o ente que, antes de subscrever o protocolo, disciplinar por lei a sua participação no consórcio.
Exemplo ilustrativo
Imagine cinco municípios que pretendem criar um consórcio para compras de medicamentos. Os prefeitos assinam o protocolo, mas um deles esquece de encaminhar o projeto de ratificação à Câmara. O município fica fora do contrato de consórcio e não pode receber os benefícios do consórcio nem fazer repasses regulares. Para evitar o problema, o município deve acompanhar o trâmite legislativo e conferir se a lei de ratificação foi publicada.
Erros comuns
- Assinar o protocolo sem analisar o impacto financeiro previsto para o município.
- Não encaminhar o projeto de ratificação à Câmara, ou encaminhar com texto diferente do protocolo.
- Cláusulas genéricas sobre critérios de rateio, finalidade e governança.
- Protocolo com prazo ou objeto incompatível com a lei orçamentária e a capacidade do município.
Publicação, votos e contribuições
O art. 4º da lei traz ainda regras que o gestor deve conhecer. O protocolo de intenções deve definir o número de votos que cada ente tem na assembleia geral, assegurado um voto a cada ente consorciado (§2º). É nula a cláusula do contrato de consórcio que preveja determinadas contribuições financeiras ou econômicas de ente da Federação ao consórcio, salvo a doação, destinação ou cessão do uso de bens e as transferências ou cessões de direitos operadas por força de gestão associada de serviços públicos (§3º), o que reforça que o aporte regular de recursos deve ser feito por contrato de rateio. Os entes podem ceder servidores ao consórcio (§4º) e o protocolo de intenções deve ser publicado na imprensa oficial (§5º).
Checklist para analisar o protocolo antes de assinar
- A finalidade está definida com clareza e corresponde a uma necessidade real do município?
- Os critérios de rateio são objetivos e cabem no orçamento da saúde ou da área envolvida?
- A governança (assembleia, votos, eleição do representante) é compreensível e equilibrada?
- Há regras claras sobre pessoal, retirada, exclusão e extinção?
- A assessoria jurídica e o setor contábil analisaram o texto?
Antes de assinar, cada município deve analisar as cláusulas com a assessoria jurídica e verificar o impacto financeiro previsto, pois o texto aprovado pelas câmaras define as obrigações de todos. Veja também contrato de rateio.
