O núcleo urbano informal é o bairro, vila ou conjunto de moradias que se formou sem aprovação do poder público ou sem documentação regular. A Lei nº 13.465/2017 define núcleo urbano como o assentamento humano, com uso e características urbanas, formado por unidades imobiliárias de área inferior à fração mínima de parcelamento, independentemente da propriedade do solo, ainda que situado em área rural. Núcleo urbano informal é aquele clandestino, irregular ou no qual não foi possível realizar, por qualquer modo, a titulação de seus ocupantes (art. 11, I e II). Identificá-lo é o primeiro passo da regularização.
Núcleo consolidado
É o de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias avaliadas pelo município (art. 11, III). A legitimação fundiária se aplica a núcleos consolidados existentes em 22 de dezembro de 2016 (art. 23). Em outras palavras, o ente público analisa se aquele bairro já “virou cidade” e dificilmente poderia ser desfeito.
Na prática
- O município pode dispensar exigências de percentual e dimensão de áreas públicas e tamanho de lotes na Reurb (art. 11, § 1º).
- Se o núcleo estiver em área de preservação permanente ou de proteção de mananciais, a Reurb exige estudos técnicos que justifiquem melhorias ambientais (§ 2º).
- A lei não vale para áreas indispensáveis à segurança nacional (§ 5º).
Como identificar e classificar
- Levante, com imagens, cadastro e visitas, as áreas com ocupação urbana sem título ou sem aprovação.
- Reúna dados sobre data de formação, número de moradias, infraestrutura existente, riscos e restrições ambientais.
- Verifique a situação dominial: se o terreno é público, privado, de propriedade desconhecida ou misto.
- Avalie se o núcleo é consolidado, com base nos critérios do art. 11, III.
- Defina a modalidade da Reurb e os instrumentos aplicáveis (legitimação, demarcação, entre outros).
- Priorize áreas com maior vulnerabilidade social e risco.
Exemplo ilustrativo e hipotético: um loteamento clandestino da década de 1990 tem ruas abertas, casas de alvenaria, escola e posto de saúde, mas as famílias possuem apenas contratos informais. O município classifica o local como núcleo urbano informal consolidado e inicia a Reurb, com levantamento topográfico e notificações aos titulares do terreno.
Diferença entre núcleo informal e área de risco
Um núcleo pode ser informal e seguro, ou informal e em área de risco. Quando há risco geológico ou de inundação, a Reurb exige estudo técnico e, se não houver como eliminar o risco, pode haver reassentamento. Veja áreas de risco e remoção de ocupações em áreas de risco.
Base legal
Art. 11, I a III, §§ 1º, 2º e 5º, e art. 23 da Lei nº 13.465/2017.
Perguntas que o gestor costuma fazer
Quem decide se o núcleo é consolidado?
O município avalia, com base nos critérios da lei e nas circunstâncias locais. Convém documentar a avaliação em parecer técnico, com fotos e dados.
Núcleo em área rural pode ser regularizado?
Sim. A lei define núcleo urbano independentemente da propriedade do solo, ainda que situado em área rural, desde que tenha uso e características urbanas e unidades menores que a fração mínima de parcelamento.
Precisa atender as exigências do parcelamento do solo?
Na Reurb, o município pode dispensar exigências de percentual e dimensão de áreas públicas e tamanho de lotes, observados os limites legais e as questões ambientais e de risco.
Boas práticas de diagnóstico
Use imagens de satélite de datas diferentes para comprovar a existência e a consolidação do núcleo, inclusive a situação em 22 de dezembro de 2016. Combine dados do cadastro imobiliário, da assistência social, da saúde e da educação, que costumam revelar ocupações antes invisíveis. Registre fotografias, relatos de moradores e documentos que mostrem a evolução do núcleo ao longo do tempo. Guarde tudo no processo de classificação, pois será a prova do enquadramento legal.
Como o tema aparece na rotina da prefeitura
- No atendimento a moradores que pedem água, luz ou escola e não têm comprovante de endereço regular.
- Na elaboração do plano diretor e do zoneamento, quando se reconhecem áreas de interesse social.
- Na gestão de riscos, quando o mapeamento revela moradias em áreas inseguras.
Pontos de atenção
A regularização não elimina responsabilidades: o município deve considerar riscos geológicos, de inundação e de contaminação, antes de afirmar que o núcleo pode permanecer. Lembre-se de que a informalidade tem causas sociais e econômicas, e a política deve combinar titulação, urbanização e acesso a serviços. Também é importante preservar o direito de defesa de proprietários e confrontantes, notificando-os corretamente.
Erros comuns
- Tratar como informal qualquer loteamento irregular sem avaliar se há ocupação consolidada que justifique a Reurb.
- Ignorar restrições ambientais e de risco.
- Não pesquisar a situação dominial antes de definir os instrumentos.
- Deixar de envolver a comunidade no diagnóstico.
Em resumo
Reconhecer um núcleo urbano informal é reconhecer uma parte da cidade que existe de fato e merece existir também de direito. A lei oferece caminhos; cabe ao município organizar o diagnóstico e escolher os instrumentos.