A responsabilidade solidária é uma regra que muda o jogo para quem participa de atos que podem gerar dano ao erário. Se o prejuízo decorre da ação conjunta de várias pessoas, o tribunal pode condená-las solidariamente: o valor pode ser cobrado integralmente de qualquer uma delas, que depois se acerta com as demais. Isso vale para o agente público, para o terceiro contratado e, em certas hipóteses, para quem tinha o dever de agir (controle interno, autoridades superiores) e não agiu.
O que é responsabilidade solidária
É o vínculo pelo qual cada responsável responde pela totalidade da dívida. Quem paga mais do que sua parte pode cobrar o excesso dos demais (direito de regresso). Para o credor (o ente lesado), a solidariedade facilita a cobrança: pode escolher de quem cobrar. Para os responsáveis, aumenta o risco individual, porque cada um pode ser chamado a pagar o todo.
Hipóteses no controle externo (modelo do TCU)
- Agente público e terceiro: a Lei nº 8.443/1992 prevê a fixação da responsabilidade solidária do agente público que praticou o ato irregular e do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano (art. 16, §2º).
- Autoridade que não instaura tomada de contas especial: a autoridade administrativa competente que, diante de omissão no dever de prestar contas, desfalque, desvio ou ato ilegal de que resulte dano, não adotar providências para a instauração da tomada de contas especial responde solidariamente (art. 8º).
- Autoridade superior que não cumpre afastamento cautelar: está solidariamente responsável a autoridade superior competente que, no prazo determinado pelo tribunal, deixar de atender à determinação de afastamento temporário do responsável (art. 44, §1º).
- Responsáveis pelo controle interno: a Constituição, no art. 74, §1º, impõe responsabilidade solidária aos responsáveis pelo controle interno que, ao tomarem conhecimento de irregularidade ou ilegalidade, não derem ciência ao tribunal de contas.
Base legal
Lei nº 8.443/1992, arts. 8º, 16, §2º, e 44, §1º, e Constituição Federal, art. 74, §1º. Os tribunais estaduais costumam ter regras semelhantes em suas leis orgânicas. Por isso, o parecer jurídico e o controle interno também ficam expostos: quem tem o dever de apontar irregularidade e não aponta pode ser chamado a responder. Lei 8.443/1992 (Câmara dos Deputados) e Constituição Federal (Câmara dos Deputados).
Como funciona na prática
- O tribunal apura o dano e identifica quem participou do ato irregular.
- Cita todos os possíveis responsáveis, que apresentam defesa individualmente.
- No julgamento, se confirmada a participação, fixa a responsabilidade solidária de agente e terceiro.
- O acórdão impõe o débito solidário.
- O ente lesado pode cobrar o valor integral de qualquer dos solidários.
- Quem paga pode cobrar dos demais a parte que lhes cabe (regresso).
Exemplo ilustrativo: um gestor atesta o recebimento de serviços não executados, e a empresa contratada recebe o pagamento correspondente. O tribunal julga as contas irregulares e fixa a responsabilidade solidária do gestor e da empresa pelo dano. O município pode executar o título contra qualquer um dos dois pelo valor total.
Solidariedade e individualização
A solidariedade não dispensa a individualização das condutas. O tribunal deve demonstrar a participação ou a omissão de cada um. Cada responsável deve apresentar sua própria defesa, apontando o que fez ou deixou de fazer, e que não concorreu para o dano. Em contratos, a participação do terceiro exige, em regra, demonstração de que concorreu para o ato irregular, e não apenas de que recebeu o pagamento.
Erros comuns
- Achar que apenas o ordenador de despesa responde: terceiros e omissos também podem ser alcançados.
- Deixar de apresentar defesa individual, confiando na defesa de outros.
- Controle interno e jurídico que não registram ou comunicam irregularidades conhecidas.
- Pagar o total e não exercer o direito de regresso.
- Assinar atestes e pareceres sem conferência, expondo-se a responsabilização.
Boas práticas
Registre por escrito as análises e as ressalvas feitas em pareceres e atestes. Comunique irregularidades ao tribunal quando exigido (art. 74, §1º). Mantenha segregação de funções, para que cada etapa tenha um responsável. Exija da contratada documentos e comprovações. E, ao ser citado, prepare defesa individual, com as provas pertinentes. Veja também tomada de contas especial.
Dúvidas frequentes
Solidário paga tudo? Pode ser cobrado pelo total, com direito de regresso. Parecerista responde? Pode, conforme a conduta e as circunstâncias, nos termos da jurisprudência. Empresa responde? Sim, se concorreu para o dano.
Cuidados práticos para quem integra as linhas de defesa
A Lei 14.133/2021 organiza as contratações em linhas de defesa: a primeira, de servidores e agentes de licitação; a segunda, de assessoria jurídica e controle interno do próprio órgão; a terceira, do órgão central de controle interno e do tribunal de contas (art. 169). Quem atua nessas linhas deve documentar suas análises, apontar riscos e comunicar irregularidades. A mesma lei prevê que, quando constatarem irregularidade que configure dano à Administração, os integrantes das linhas de defesa adotem as providências para a apuração das infrações, observadas a segregação de funções e a individualização das condutas, e remetam ao Ministério Público competente cópias dos documentos cabíveis (art. 169, §3º, II). Essa individualização de condutas é essencial para evitar que a solidariedade se estenda a quem agiu corretamente.
Veja também imputação de débito e contas irregulares, que costumam ser o contexto em que a solidariedade é fixada.
