O que diz a LRF sobre terceirização
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que os valores dos contratos de terceirização de mão de obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como “Outras Despesas de Pessoal” (art. 18, §1º). A regra tem um objetivo claro: evitar que o ente reduza artificialmente o gasto com pessoal contratando empresas para exercer funções que seriam de servidores.
Sem essa regra, bastaria trocar o servidor por um posto terceirizado para o percentual do limite cair no papel, sem que o custo real diminuísse. A lei fecha essa porta ao mandar contar o contrato dentro da despesa total com pessoal.
Quando a terceirização entra no cálculo
O que entra no cálculo é o contrato que substitui servidores, ou seja, que supre postos de trabalho típicos do quadro. Em geral, são contratos de fornecimento de mão de obra, nos quais a empresa cede trabalhadores para funções permanentes da administração, como auxiliares administrativos, motoristas ou agentes de apoio.
Fica de fora, em regra, a contratação de serviços especializados cujo objeto é um resultado, e não a cessão de pessoas: por exemplo, um serviço de limpeza com fornecimento de materiais e gestão própria da empresa, ou a manutenção de sistemas. A fronteira nem sempre é nítida, e os Tribunais de Contas costumam tratar o tema em orientações próprias. Por isso, vale consultar o entendimento do seu Tribunal.
Como funciona na prática
- Mapeie os contratos. Liste todos os contratos de serviços contínuos com dedicação de mão de obra.
- Analise o objeto. Verifique se o contrato supre postos de trabalho que, pelo plano de cargos, seriam de servidores.
- Classifique corretamente. Contabilize os valores que substituem servidores em “Outras Despesas de Pessoal”, com o elemento de despesa adequado.
- Inclua no cálculo do limite. Some esses valores ao demonstrativo de despesa com pessoal do Relatório de Gestão Fiscal.
- Documente o critério. Registre em processo a análise feita, para eventual consulta do Tribunal de Contas e do controle interno.
Exemplo ilustrativo
Imagine uma prefeitura que contrata uma empresa para fornecer trabalhadores que atuam como recepcionistas e auxiliares nas secretarias, funções que, no desenho do quadro, caberiam a servidores. O contrato de fornecimento de mão de obra tem natureza de substituição de servidores e deve ser contabilizado em “Outras Despesas de Pessoal”. Já o contrato de manutenção de elevadores, cujo objeto é o serviço técnico especializado, não substitui servidores e segue a classificação comum de serviços.
Fiscalização do cálculo
Os Tribunais de Contas verificam os cálculos dos limites de despesa total com pessoal de cada Poder (art. 59, §2º). Erros de classificação são apontados como irregularidade, podendo levar a alertas, recomendações e, em casos mais graves, a rejeição de contas. Se a classificação incorreta fizer o ente parecer abaixo do limite, a correção posterior pode revelar o descumprimento, com as sanções correspondentes.
Diferença entre terceirização e outras formas de contratação
Não se confunda terceirização com contratação temporária ou com cargo em comissão: essas são formas de vínculo direto, que já entram na despesa com pessoal pela via comum. A terceirização é contratada por licitação e paga a empresa; a regra do art. 18, §1º, apenas determina que, quando ela substitui servidores, o valor seja tratado como despesa de pessoal para fins do limite. Para o contexto dos limites, veja limite de despesa com pessoal.
Como lidar com contratos mistos
Alguns contratos misturam serviço especializado e cessão de mão de obra. Nesses casos, o ideal é separar, no planejamento da contratação, o que é resultado entregue pela empresa e o que é pessoal alocado em funções do quadro, indicando no termo de referência e na planilha de custos quais postos substituem servidores. Essa clareza facilita a classificação contábil e reduz o risco de questionamento posterior pelo controle.
Papel da contabilidade e do controle interno
A contabilidade classifica; o controle interno confere; o gestor responde. Uma revisão periódica dos contratos de serviços contínuos, ao menos uma vez por ano, ajuda a confirmar se a classificação continua adequada. Mudanças de objeto, aditivos e reajustes podem alterar a natureza do contrato e, com ela, o tratamento no limite.
Erros comuns
- Contabilizar o contrato de fornecimento de mão de obra apenas como “outros serviços de terceiros”, fora do cálculo do limite.
- Presumir que todo contrato de serviço contínuo é terceirização de mão de obra e incluí-lo no limite sem análise.
- Terceirizar para “esconder” despesa quando o município está perto do limite prudencial.
- Não revisar os contratos quando o objeto muda ao longo da execução, passando a suprir postos de servidores.
- Ignorar as orientações do Tribunal de Contas local sobre o tema.
