O que são os estágios da despesa pública
Os estágios da despesa pública são as etapas pelas quais a despesa passa até que o credor receba. Segundo o MCASP, a execução da despesa orçamentária se dá em três estágios, previstos na Lei 4.320/1964: empenho, liquidação e pagamento. Cada um tem função própria no controle: o empenho reserva o crédito, a liquidação verifica o direito do credor e o pagamento extingue a obrigação.
Cada estágio
- Empenho: ato da autoridade competente que cria a obrigação de pagamento, pendente ou não de implemento de condição, e reserva a dotação para um fim específico (art. 58). Veja empenho da despesa.
- Liquidação: verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito (art. 63). Veja liquidação da despesa.
- Pagamento: entrega do numerário ao credor, só efetuada após a regular liquidação (art. 62), ordenada por autoridade competente (art. 64). Veja pagamento da despesa.
A fase “em liquidação”
O Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP) incluiu a fase contábil “em liquidação”, que busca o registro contábil no patrimônio de acordo com a ocorrência do fato gerador, e não do empenho. Ela separa empenhos não liquidados com fato gerador dos sem fato gerador, evitando a dupla contagem do passivo financeiro, o que viabiliza a convergência às normas internacionais. Na prática, é um desdobramento contábil entre o empenho e a liquidação, que reconhece a obrigação assim que o bem é recebido ou o serviço prestado.
Regra do exercício e restos a pagar
Pertencem ao exercício as despesas nele legalmente empenhadas (art. 35, II). O que foi empenhado e não pago até 31 de dezembro vira restos a pagar, distinguindo-se as processadas (liquidadas) das não processadas. Assim, a despesa é do exercício em que foi empenhada, ainda que o pagamento ocorra no seguinte.
Como funciona na prática
Imagine uma prefeitura de pequeno porte comprando material escolar. O ciclo é:
- Empenho: após a licitação, o ordenador autoriza e a contabilidade emite a nota de empenho, reservando a dotação.
- Entrega: o fornecedor entrega o material, e o setor recebedor confere e atesta.
- Liquidação: a contabilidade confere contrato, nota de empenho e comprovantes de entrega, e registra a liquidação.
- Pagamento: o setor financeiro programa o pagamento, respeitando a ordem cronológica e a fonte de recursos, e emite a ordem bancária.
- Registro: o pagamento é divulgado no portal da transparência.
Base legal
- Lei 4.320/1964, arts. 35, II, e 58 a 65.
- MCASP, 11ª edição: estágios da despesa e fase “em liquidação”.
Diferença entre estágios da despesa e estágios da receita
Os estágios da receita são previsão, lançamento, arrecadação e recolhimento. Os da despesa são empenho, liquidação e pagamento. Os dois conjuntos descrevem o ciclo de execução do orçamento. Veja também despesa pública.
Por que respeitar a sequência
A ordem dos estágios é uma proteção. Empenhar antes de contratar garante crédito; liquidar antes de pagar garante que o objeto foi entregue; pagar só após liquidar evita pagamentos antecipados sem garantia. Quando a sequência é invertida, como pagamento antecipado sem previsão legal ou empenho posterior à execução, surgem irregularidades que os órgãos de controle apontam. Em contratos com pagamento antecipado, a lei de licitações admite a prática em condições específicas, com garantias, que devem estar previstas no edital.
Exemplo ilustrativo: obra com medições parciais
Imagine uma obra de reforma de escola, com contrato de valor definido e execução em quatro meses. No início, a prefeitura emite o empenho pelo valor do exercício. A cada mês, o fiscal do contrato mede o serviço executado, e a contabilidade registra a liquidação parcial, com base na medição e nos documentos fiscais. Após cada liquidação, o setor financeiro programa o pagamento, observando a ordem cronológica. Se, ao fim de dezembro, restar uma medição liquidada e não paga, ela é inscrita como restos a pagar processados. Se restar um saldo de contrato ainda não executado, ele é inscrito, se for o caso, como restos a pagar não processados, ou cancelado. A visão por estágios permite saber, em qualquer momento, quanto foi empenhado, quanto foi liquidado e quanto foi pago.
O estágio da liquidação como ponto de controle
A liquidação é o estágio mais sensível do ponto de vista do controle, porque é nela que se confirma que o objeto foi entregue. A Lei 4.320/1964 prevê que a liquidação apura a origem e o objeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar e a quem se deve pagar, com base no contrato, na nota de empenho e nos comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço (art. 63, §§1º e 2º). Liquidações feitas sem conferência efetiva, apenas para “documentar” o pagamento, são fonte comum de irregularidades e de dano ao erário. Por isso, o fiscal do contrato e o servidor que atesta o recebimento têm responsabilidade direta.
Registro e transparência por estágio
A LRF exige que as informações sobre a execução orçamentária e financeira sejam divulgadas em tempo real, incluindo, quanto à despesa, os dados sobre o empenho, a liquidação e o pagamento. Os portais de transparência geralmente apresentam os três valores por credor, o que permite ao cidadão acompanhar o caminho do dinheiro. Para que a informação seja útil, os registros devem ser tempestivos e as descrições claras. Atrasos de registro e descrições genéricas prejudicam a transparência e o controle.
Erros comuns
- Realizar a despesa antes do empenho, regularizando depois.
- Pagar sem liquidação regular ou sem atesto de recebimento.
- Deixar de liquidar despesas já executadas até o fim do exercício, comprometendo os restos a pagar.
- Pagar fora da ordem cronológica, sem justificativa.
- Misturar fontes no pagamento, usando recurso vinculado em despesa livre.
- Não registrar a fase “em liquidação” quando exigida pelo plano de contas.